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12月27日，北京大學的學者以“憲法與行政法中心”的名義向國務院法制辦遞交一份建議書，對《國有土地上房屋征收與補償條例（第二次公開征求意見稿）》提出修改意見，共涉及11個方面，包括13個條文修改和增加兩個條文。在此之前，這個中心的學者已進行了為期十天的準備。
《國有土地上房屋征收與補償條例》已經(jīng)面向社會公開征求了兩次意見，收到了成千上萬條來自方方面面的意見和建議，應該說，各種意見和建議對于這一《條例》的討論已經(jīng)比較充分了，但是，這次北京大學的學者們的建議書，仍然具有新意和不可忽視的意義。這個建議書的最大亮點，我以為，就是最大程度地要求在立法上必須遵循“比例原則”。
誠如“誠實信用”原則被視為民法中的“帝王條款”一樣，“比例原則”在國外的行政法律中，也被視為行政法中的“帝王條款”。通常認為，比例原則是指行政主體實施行政行為應兼顧行政目標的實現(xiàn)和保護相對人的權益，如果行政目標的實現(xiàn)可能對相對人的權益造成不利影響，則這種不利影響應被限制在盡可能小的范圍和限度之內，二者有適當?shù)谋壤?/STRONG>比例原則分為三個小原則，其一是“合目的原則”，就是實施行政行為必須基于合法的目的，并且手段也必須合法；其二是最少侵害原則，就是實施行政行為必須采取對民眾權利最少侵害的方式；其三是成比例原則，就是行政行為所采取的措施、手段與其所達到的目的之間必須合比例或相稱。
“比例原則”體現(xiàn)在房屋征收立法上，我認為有這么幾點：其一是房屋征收要符合正當目的，強制征收要是為“公共利益”，并且要公平、公正，非為“公共利益”的拆遷，則必須自愿和公平；其二是房屋征收要盡量減少對房屋產(chǎn)權人的侵害，不是必要的征收就不能進行；其三是房屋征收的補償要成比例，補償?shù)姆绞揭嘣�，并且補償標準要合理、公平，不能因為征收而使被征收人利益蒙受重大損失。
北京大學學者的建議中，也處處體現(xiàn)了“比例原則”：比如他們建議第2條中添加上第一次公開征求意見稿已有的“為了公共利益的需要”才能進行征收，建議“非因公共利益而需要在他人房屋所占的國有土地上從事建設活動的，應當按照自愿、平等、協(xié)商原則與房屋所有權人訂立房屋和相應土地使用權轉讓協(xié)議，并依法辦理有關審批事項”，就是為了體現(xiàn)征收必須有正當目的；他們建議增加“通過其他方式可以實現(xiàn)征收目的的，不得征收；確需征收的，應選擇對被征收人損失最小的征收方案”的條款，就是為了實現(xiàn)“最少侵害原則”，讓公眾的利益不被隨意損害；他們建議增加“對因征收房屋造成被征收人或承租人的停產(chǎn)停業(yè)損失的，根據(jù)房屋被征收前的效益、停產(chǎn)停業(yè)期限等因素給予補償”，也是體現(xiàn)了“成比例原則”，讓每個為公共利益而犧牲自身利益的公民都能得到合理的補償。
事實上，在《國有土地上房屋征收與補償條例》的法律文本上，必須體現(xiàn)“比例原則”的思想，并非北京大學學者所獨家創(chuàng)造，北京盛廷律師事務所在不久前提交的一份名為《不動產(chǎn)征收與搬遷法》的建議稿中，就提出“在不動產(chǎn)征收應當遵循的原則中增加比例原則，即在遵循公正補償原則、程序正當原則的同時，如果通過其他方式能實現(xiàn)征收目的，不得啟動征收程序；征收所采取的措施和手段應當必要、適當。”因此，“比例原則”應當貫徹到新《條例》當中，可謂是許多有識之士的共識。
只有體現(xiàn)“比例原則”的行政法律，才能稱之為“善法”，《國有土地上房屋征收與補償條例》也不例外。接下來，我們就期待著立法者能從善如流，認真吸收學者建議中的合理成分，讓新的《條例》更為人性化，更為公平、公正。
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