從發(fā)展中國(guó)家來看，政府實(shí)際全部收入占GDP的比率過高，對(duì)創(chuàng)業(yè)、投資、經(jīng)營(yíng)和就業(yè)就會(huì)形成不利影響。這一衡量水平也被稱為宏觀稅負(fù)水平。
目前對(duì)中國(guó)宏觀稅負(fù)水平的爭(zhēng)論很多，之所以出現(xiàn)這個(gè)爭(zhēng)論，是因?yàn)楹芏嗾杖氩]有納入全部預(yù)算管理。
從“十二五”時(shí)期財(cái)稅改革的展望來看，筆者以為：首先，要形成統(tǒng)一完整的國(guó)家財(cái)政收入體系；其次，要合理限定中國(guó)宏觀稅負(fù)水平，不能一任該水平持續(xù)快速上漲。
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哪些項(xiàng)目還應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算 |
2009年我國(guó)預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入只有68476.9億元，其中稅收為59514.7億元，其他收費(fèi)等項(xiàng)目為8962.2億元。實(shí)際上在此之外，還有預(yù)算外表內(nèi)收費(fèi)和表外收費(fèi)12999.8億元，社會(huì)保險(xiǎn)金16116億元，土地出讓金收入15910.2億元，探礦權(quán)和采礦權(quán)出讓收入57.35億元，發(fā)行彩票收入1324.79億元。以上這幾項(xiàng)共計(jì)114885.04億元，占當(dāng)年GDP
337313.4億元的34.06%。
可以看出，中國(guó)目前的政府收入體系中，除了稅收和一部分收費(fèi)進(jìn)入了預(yù)算外，相當(dāng)部分收費(fèi)罰款收入、社保資金收入、國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)、土地出讓收入、探礦權(quán)和采礦權(quán)出讓收入、出售彩票收入、公共考試收費(fèi)等項(xiàng)目，基本上沒有進(jìn)入政府的財(cái)政預(yù)算。
筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)逐步納入預(yù)算統(tǒng)一管理。
一是目前的探礦權(quán)和采礦權(quán)出讓。應(yīng)當(dāng)改革為礦體（如面積和深度等）出讓，礦體中礦物產(chǎn)權(quán)拍賣的方式，并將拍賣收入上繳財(cái)政。
二是土地出讓。應(yīng)廢除目前政府一家賣地并“招拍掛”的體制，應(yīng)當(dāng)所有的土地平等進(jìn)入土地市場(chǎng)，同地同價(jià)，政府收取交易增值稅，以及土地使用稅，稅收上繳財(cái)政。
三是各種收費(fèi)和罰款，既不合理又不合法的，要堅(jiān)決進(jìn)行清理和廢除;有些不合理的，即使合法，也需要逐步清理和廢止;有些合理的收費(fèi)，如移動(dòng)公司的頻道使用費(fèi)、航空空間使用費(fèi)等，應(yīng)推行費(fèi)改稅，并制定合理的稅率或者提高稅率，納入財(cái)政預(yù)算。
四是發(fā)行彩票收入、舉行全國(guó)性考試?yán)U費(fèi)收入等，都應(yīng)當(dāng)納入國(guó)家財(cái)政收入，進(jìn)行預(yù)算管理。
五是國(guó)有企業(yè)和銀行的資產(chǎn)、利潤(rùn)應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算。國(guó)有企業(yè)的紅利和私有化收入應(yīng)該上繳給財(cái)政部，納入正規(guī)的預(yù)算程序，并用于公共支出。
以上五個(gè)方面之外，還有央行鑄幣稅收益是否納入財(cái)政預(yù)算，以及社保費(fèi)是否改為稅收的討論。筆者贊同央行鑄幣稅收入應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算管理的觀點(diǎn)，鑄幣稅既然是一種國(guó)家主權(quán)貨幣帶來的收益，就應(yīng)當(dāng)是國(guó)家利益，應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，由代表管理國(guó)家收入的財(cái)政部門管理，不應(yīng)當(dāng)由央行用來再貸款或者向外投資，成為央行的部門利益。
在社保問題上，從結(jié)構(gòu)有效、穩(wěn)定和政令統(tǒng)一的角度講，社保資金應(yīng)當(dāng)納入財(cái)政預(yù)算統(tǒng)一管理。從地方逐步集中到中央，從部門集中到國(guó)家的財(cái)政預(yù)算。
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將國(guó)企資產(chǎn)和利潤(rùn)納入財(cái)政預(yù)算 |
在以上這些方面中，將國(guó)有企業(yè)和銀行的資產(chǎn)、利潤(rùn)納入財(cái)政體系，是國(guó)資體系的一個(gè)大動(dòng)作。
我國(guó)目前的現(xiàn)狀是，雖然國(guó)家對(duì)企業(yè)投入了巨資，但是非金融的國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)，沒有向國(guó)家上繳收益，并且，作為國(guó)有資產(chǎn)，其保值和增值情況也沒有向人大報(bào)告;金融性的國(guó)有資產(chǎn)，國(guó)家財(cái)政也沒有從中得到應(yīng)有的資產(chǎn)收益，資產(chǎn)損益也沒有向人大報(bào)告;非經(jīng)營(yíng)性的國(guó)有資產(chǎn)，預(yù)算寬算寬用，重復(fù)建設(shè)和購(gòu)置，閑置和利用率低，資產(chǎn)收益坐收坐支等現(xiàn)象十分嚴(yán)重。有必要將國(guó)有資產(chǎn)及其收益等納入預(yù)算管理。
經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)預(yù)算管理，有不同選擇方案:或單獨(dú)編制向人大報(bào)批，或者收益上繳和虧損補(bǔ)助部分納入國(guó)家財(cái)政預(yù)算，并專門向人大報(bào)批。方案上，或是國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)和金融監(jiān)管部門分別編制兩大系統(tǒng)的國(guó)有資本金預(yù)算，其中資產(chǎn)總額向財(cái)政部匯集，國(guó)有資產(chǎn)收益應(yīng)當(dāng)向國(guó)家交納的部分，納入國(guó)家預(yù)算的收入項(xiàng);或是專門編制預(yù)算，但全部收支納入國(guó)家預(yù)算管理。非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)也要納入預(yù)算統(tǒng)一管理。
國(guó)有企業(yè)和銀行應(yīng)當(dāng)向政府財(cái)政上繳合理的紅利。1994年國(guó)企改革提出稅養(yǎng)國(guó)家、利活企業(yè)，之后國(guó)企采用稅收的形式向國(guó)家繳稅，告別了財(cái)政撥款的年代，這就是所謂的利改稅、撥改貸。1994年利改稅后財(cái)政部等相關(guān)部門就頒發(fā)了《國(guó)有資產(chǎn)收益收繳管理辦法》，但是終因它的法律地位不夠，加之收繳的情況復(fù)雜，實(shí)際操作起來非常困難，最終不了了之。
目前，不同國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的分紅政策差別很大，分紅方式也不同。如新西蘭根據(jù)國(guó)有企業(yè)的資本結(jié)構(gòu)、未來投資計(jì)劃和盈利前景等因素來制定分紅計(jì)劃;新加坡國(guó)有企業(yè)分紅主要考慮現(xiàn)金流（即折舊前盈利）;在瑞典和挪威，國(guó)有企業(yè)不定期地以特別紅利（一次性）的形式將資本金歸還給國(guó)家，目的是減少國(guó)有企業(yè)的資本（股本）以取得更高的資本回報(bào)率。具體分紅水平也各不相同，一般為盈利的1/3至2/3。
在我國(guó)國(guó)有和國(guó)有控股企業(yè)的紅利分配比例上，許多專家認(rèn)為如果對(duì)國(guó)企分紅制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，或由企業(yè)自己申報(bào)上繳比例，都不能達(dá)到理想效果，主張把企業(yè)分為股權(quán)上市流通的國(guó)企和國(guó)有獨(dú)資企業(yè)，然后分別制定不同的分紅比例。但我認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)總體上的上繳比例，至少不能低于80%。
在統(tǒng)納國(guó)家收入體系之后，一個(gè)問題也隨之而出，就是政府全部收入占GDP的比例問題。應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理地確定政府收入占GDP的比率，既不能太低，而不能滿足提供公共服務(wù)和社會(huì)主義福利的需求;也不能太高，影響居民的收入和創(chuàng)業(yè)、投資及企業(yè)經(jīng)營(yíng)。
從政府收入占GDP比例看，世界各國(guó)的格局是，發(fā)達(dá)國(guó)家高，承擔(dān)公民福利多的國(guó)家高，發(fā)展中國(guó)家低，承擔(dān)公民福利少的國(guó)家低。發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政收入占GDP比例在35%~45%范圍，但這些國(guó)家生產(chǎn)力水平高，國(guó)民財(cái)富剩余多，國(guó)家籌集資源的能力強(qiáng);而且，這些國(guó)家基本上是福利國(guó)家，構(gòu)建了從搖籃到墳?zāi)沟娜＠w系。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家有能力集中財(cái)力，其集中的財(cái)力大多用到了人民的福利方面。
而從大多數(shù)發(fā)展中國(guó)家的財(cái)政收入看，大多占GDP的18%~25%范圍。主要原因，一是財(cái)政籌集資金的能力弱，如果財(cái)政過度集中財(cái)力，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)太重，會(huì)影響人們的創(chuàng)業(yè)、投資和經(jīng)營(yíng)積極性，使就業(yè)機(jī)會(huì)減少，失業(yè)率升高;二是發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)的對(duì)人民的公共服務(wù)和福利程度要比發(fā)達(dá)國(guó)家水平低，覆蓋面窄，項(xiàng)目少。
從中國(guó)的財(cái)政收入與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的關(guān)系格局來看，政府實(shí)際全部收入占GDP的比例過高，在35%左右，脫離了中國(guó)是發(fā)展中國(guó)家、生產(chǎn)力水平還較低這樣一個(gè)國(guó)情。
如前文表述，2009年的財(cái)政預(yù)算內(nèi)收入占GDP比例也超不過20%，但累計(jì)加總之后，政府收入占GDP比例就達(dá)到34.06%，如果加上國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)，會(huì)超過35%。因此，財(cái)政和稅務(wù)部門在計(jì)算中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)稅負(fù)率時(shí)，僅僅以稅收，或者稅收加社保計(jì)算，都是不完整的，都低估了國(guó)民經(jīng)濟(jì)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。
宏觀經(jīng)濟(jì)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)太重，因中國(guó)的稅費(fèi)主要來自于企業(yè)環(huán)節(jié)，對(duì)創(chuàng)業(yè)、投資和企業(yè)經(jīng)營(yíng)影響很大，導(dǎo)致就業(yè)機(jī)會(huì)擴(kuò)張較難，實(shí)際失業(yè)率較高。
未來財(cái)政體制改革非常重要的任務(wù)之一，就是將政府收入在全部GDP中的比例穩(wěn)定下來，不要繼續(xù)上升，并逐年降低下來，達(dá)到一個(gè)合適的水平。
上世紀(jì)90年代后期以來，僅僅從政府收入的稅收看，增速遠(yuǎn)高于國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和居民收入增長(zhǎng)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的常態(tài)。2009年全國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)達(dá)11.7％，而GDP增速為8.7%，這已經(jīng)是差距很小的年份了。2008年全國(guó)財(cái)政收入增長(zhǎng)19％左右，從2003年到2008年，我國(guó)稅收收入增速分別為20.4%、25.7%、20%、21.9%、31.4%、18.8%，而GDP分別增長(zhǎng)10.0%、10.1%、10.4%、11.6%、13.0%和9.0%。同期，收費(fèi)罰款、土地出讓金和社保金收入同樣也是高速增長(zhǎng)。
需要從制度上設(shè)計(jì)，限制政府的收入占GDP的比重。這需要修改《預(yù)算法》，在新的《預(yù)算法》里規(guī)定，首先，將政府的全部收入納入預(yù)算管理，在此基礎(chǔ)上，考慮中國(guó)還是一個(gè)生產(chǎn)力并不發(fā)達(dá)的發(fā)展中國(guó)家，考慮收入在政府、居民和企業(yè)中的合理分配，特別是改善居民分配比率過低的狀況，在中國(guó)還沒有進(jìn)入發(fā)達(dá)國(guó)家行列之前，政府全部收入不得超過GDP的30%。在這樣一個(gè)嚴(yán)格的法律指標(biāo)限定下，處理好財(cái)政收入增長(zhǎng)與GDP增長(zhǎng)速度的關(guān)系，處理好國(guó)家收入增長(zhǎng)與居民收入增長(zhǎng)的關(guān)系。