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美社保基金財(cái)務(wù)可持續(xù)性領(lǐng)先歐洲百年
2010-08-20   作者:中國(guó)社科院世界社保研究中心主任 鄭秉文  來(lái)源:中國(guó)證券報(bào)
 

  占全球基本養(yǎng)老金半壁江山

  根據(jù)立法,美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金(包括遺屬和殘疾)即“聯(lián)邦社保信托基金”理事會(huì)編制的年報(bào)應(yīng)在每年4月1日面世,往年最晚也沒(méi)超過(guò)5月份,今年卻推遲了4個(gè)多月,到8月6日才公之于眾,這在美國(guó)社保歷史上是罕見(jiàn)的。在歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)爆發(fā)和美國(guó)失業(yè)率居高不下的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)下,美國(guó)人對(duì)年報(bào)的期盼更加強(qiáng)烈,猜疑也更多。年報(bào)公布之后立即引起廣泛關(guān)注和評(píng)論。
  美國(guó)業(yè)界有人猜測(cè)認(rèn)為,推遲發(fā)布的原因很可能是,今年3月份通過(guò)的奧巴馬醫(yī)改法案對(duì)社保信托基金的收入產(chǎn)生一定連帶影響,加之失業(yè)率高于去年的預(yù)期,基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的收入必將受到較大影響,前景是樂(lè)觀還是悲觀,需假以時(shí)日予以評(píng)估。此外,學(xué)界還認(rèn)為,推遲發(fā)布的另一個(gè)可能性是對(duì)私人養(yǎng)老金(企業(yè)年金)嚴(yán)格的報(bào)告制度的一個(gè)蔑視。因?yàn)楦鶕?jù)《雇員退休收入安全法案》(1974年通過(guò)的ERISA),這個(gè)時(shí)段正是雇主填報(bào)很多報(bào)表的時(shí)間,對(duì)此,美國(guó)企業(yè)界長(zhǎng)期以來(lái)就存在著強(qiáng)烈的抵觸情緒。也有觀點(diǎn)分析說(shuō),推遲公布年報(bào)是奧巴馬政府的一個(gè)策略,旨在制造社保制度財(cái)務(wù)樂(lè)觀氣氛,提高增強(qiáng)全社會(huì)對(duì)奧巴馬醫(yī)改的信心,減少其政治壓力。
  年報(bào)顯示,目前美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度覆蓋人數(shù)2.09億,占全美人口的三分之二。其中,養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)為5300萬(wàn)(包括退休者3600萬(wàn),遺屬600萬(wàn),殘疾人1000萬(wàn)),繳費(fèi)的就業(yè)人口為1.56億人。2009年制度收入8070億美元,制度支出6860億美元。截至2009年底,美國(guó)聯(lián)邦社保信托基金歷年滾存結(jié)余高達(dá)2.54萬(wàn)億美元,占全球基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)余額5.6萬(wàn)億的將近一半,相當(dāng)于中國(guó)目前的全部外匯儲(chǔ)備規(guī)模。同時(shí),美國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)也是世界上最大的政府計(jì)劃,占美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算的23%,美國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)稅是美國(guó)家庭繳納的最大稅種,80%的美國(guó)人繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)稅要多于聯(lián)邦收入稅。
  美國(guó)聯(lián)邦社保信托基金規(guī)模發(fā)展十分迅速,30年來(lái)膨脹了100多倍:1980年滾存余額僅為246億美元,1990年增至2253億,2000年為1萬(wàn)億。美國(guó)社保信托基金之所以穩(wěn)定發(fā)展,其中一個(gè)重要原因在于采取了穩(wěn)健的國(guó)債投資策略,多年來(lái)其全部資產(chǎn)用于購(gòu)買政府國(guó)債,利率在5%-7%之間,遠(yuǎn)高于CPI和GDP以及社會(huì)平均工資增長(zhǎng)率。

  預(yù)測(cè)2037年滾存余額將“耗盡 ”

  年報(bào)顯示,2009年美國(guó)聯(lián)邦社保信托基金收支盈余僅為1210億美元(8070億美元-6860億美元),其中利息收入就占1079億,繳費(fèi)盈余僅為141億,是近年來(lái)當(dāng)年盈余最少、業(yè)績(jī)最差的一年。2006年滾存余額2.05萬(wàn)億美元,2007年2.24萬(wàn)億美元,2008年2.42萬(wàn)億美元,幾乎每年盈余2000億美元以上。2009年美國(guó)聯(lián)邦社保信托基金當(dāng)年收支盈余之所以少于往年,是因?yàn)槊绹?guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力,2009年失業(yè)率高達(dá)9.3%,嚴(yán)重影響了養(yǎng)老保險(xiǎn)的繳費(fèi)收入。據(jù)該報(bào)告預(yù)測(cè),美國(guó)失業(yè)率將到2018年才能下降至5.5%這樣的正常水平。就是說(shuō),此次金融危機(jī)對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)和社保制度的影響是深遠(yuǎn)的,2009年是美國(guó)社保基金的一個(gè)轉(zhuǎn)折年。
  第二個(gè)轉(zhuǎn)折年將是2015年。從這一年開(kāi)始,養(yǎng)老保險(xiǎn)當(dāng)年收入開(kāi)始小于支出,赤字將一直持續(xù)下去,當(dāng)期支付缺口由滾存余額彌補(bǔ)。于是,美國(guó)聯(lián)邦社保信托基金的滾存余額將從此開(kāi)始減少。
  第三個(gè)轉(zhuǎn)折年將發(fā)生在2037年。屆時(shí),滾存余額將減少至零即“耗盡 ”,即從2038年開(kāi)始,國(guó)家財(cái)政將開(kāi)始予以補(bǔ)貼,所有1970年以后出生的人領(lǐng)取的養(yǎng)老金將全部來(lái)自轉(zhuǎn)移支付。
  該報(bào)告的上述預(yù)測(cè)并不是危言聳聽(tīng),而是基于精算的結(jié)果。早在1940年美國(guó)社保制度發(fā)表第一個(gè)《年度報(bào)告》時(shí)就預(yù)測(cè)該制度將在60年代出現(xiàn)赤字,1951年《年度報(bào)告》預(yù)測(cè)1984年將開(kāi)始出現(xiàn)赤字,1995年《年度報(bào)告》預(yù)測(cè)到2030年滾存結(jié)余將“耗盡 ”,此后每年的報(bào)告都將這些悲觀的預(yù)測(cè)時(shí)點(diǎn)向后推延。時(shí)至今日,美國(guó)社保信托基金不但沒(méi)有出現(xiàn)赤字,而且每年凈余額高達(dá)幾千億美元,其發(fā)展速度令世人驚愕。

  財(cái)務(wù)可持續(xù)性領(lǐng)跑歐洲100年

  是預(yù)測(cè)存在問(wèn)題嗎?顯然不是。原因很多,但主要原因有二:一是美國(guó)社保制度的繳費(fèi)率很低,1935年建立社保制度時(shí)僅為2%(雇主與雇員合計(jì)),后來(lái)一路提高到1990年的12.4%。此后,20年來(lái)美國(guó)社保制度始終維持這個(gè)費(fèi)率。與其他發(fā)達(dá)國(guó)家相比,美國(guó)費(fèi)率是最低的,大約只有一半,甚至低于大部分發(fā)展中國(guó)家,不到中國(guó)目前的一半。面對(duì)很大的上調(diào)空間,在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái),制度收支的平衡完全可以將上調(diào)費(fèi)率作為調(diào)節(jié)制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性的一個(gè)辦法。二是美國(guó)移民政策歷史悠久,人口結(jié)構(gòu)較為合理,是發(fā)達(dá)國(guó)家里人口最為年輕的國(guó)家,到2050年60歲及以上人口占總?cè)丝诒戎貎H為27.4%,而日本屆時(shí)將高達(dá)44.2%,西歐是35.2%,俄羅斯是31.7%,中國(guó)是31.1%。于是,美國(guó)的人口結(jié)構(gòu)優(yōu)勢(shì)是美國(guó)社保制度財(cái)務(wù)可持續(xù)性的一個(gè)重要基礎(chǔ) 。歷次年報(bào)的預(yù)測(cè)是基于制度內(nèi)外一些參數(shù)不變的前提做出的,可謂警鐘長(zhǎng)鳴,憂患意識(shí)長(zhǎng)存。一旦調(diào)整制度參數(shù),美國(guó)社保制度的財(cái)務(wù)狀況將即刻扭轉(zhuǎn)。
  在分析美國(guó)社保制度時(shí),我們還應(yīng)考慮兩個(gè)維度:一是即使在目前所有參數(shù)不變的前提下,2037年需要國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼,國(guó)家作為“繳費(fèi)人”正式參與進(jìn)來(lái),國(guó)家補(bǔ)貼介入的時(shí)點(diǎn)也比歐洲晚半個(gè)世紀(jì)。早在上世紀(jì)70-80年代,法國(guó)和德國(guó)等歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已開(kāi)始不得不接受國(guó)家財(cái)政的補(bǔ)貼。例如,法國(guó)對(duì)其養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的補(bǔ)貼每年占當(dāng)年實(shí)際支出的三分之一。二是由于美國(guó)繳費(fèi)率(替代率)只有歐洲的一半,如果逐漸上調(diào)這些參數(shù),美國(guó)財(cái)政介入的時(shí)點(diǎn)還可再推遲幾十年。那時(shí),美國(guó)財(cái)政介入的時(shí)點(diǎn)就不是27年之后的2037年,大約應(yīng)在本世紀(jì)末或22世紀(jì)初。就是說(shuō),還有80-100年的時(shí)間美國(guó)社保基金的財(cái)務(wù)不可持續(xù)程度才能到達(dá)歐洲目前的現(xiàn)狀。

  兩優(yōu)勢(shì)造就最好現(xiàn)收現(xiàn)付制

  美國(guó)社保制度建立75年來(lái),國(guó)家財(cái)政幾乎從未介入給予補(bǔ)貼,其社保信托基金規(guī)模占GDP的18%,成為世界之最和現(xiàn)收現(xiàn)付的范例。由此看出,大國(guó)社保制度的成功之道有二:一是實(shí)行一個(gè)統(tǒng)一的制度,而不是碎片化的制度,這個(gè)條件既保證了全國(guó)集中統(tǒng)一的投資策略,收益率較高,又促進(jìn)了全國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成,這是歐洲社保制度所不能比擬的一個(gè)優(yōu)勢(shì)。二是作為世界最強(qiáng)大的國(guó)家,美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率僅為40%,大大低于OECD國(guó)家59%的平均水平,更沒(méi)有將歐洲福利國(guó)家作為樣板實(shí)行福利趕超戰(zhàn)略,為保持勞動(dòng)力市場(chǎng)彈性和提高經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力創(chuàng)造了條件。
  美國(guó)聯(lián)邦社保信托基金發(fā)展迅速,30年來(lái)膨脹了100多倍。一個(gè)重要原因在于采取了穩(wěn)健的國(guó)債投資策略,多年來(lái)全部資產(chǎn)用于購(gòu)買特別國(guó)債,利率在5%-7%之間。
  上世紀(jì)70-80年代,法國(guó)和德國(guó)等歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)制度開(kāi)始接受國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼。而美國(guó)財(cái)政介入的時(shí)點(diǎn)大約在本世紀(jì)末或22世紀(jì)初。美國(guó)社保制度的成功之道,一是實(shí)行統(tǒng)一的制度,而不是碎片化的制度,這既保證了全國(guó)集中統(tǒng)一的投資策略,收益率較高,又促進(jìn)了全國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的形成;二是美國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率僅為40%,大大低于OECD國(guó)家59%的平均水平,且沒(méi)有將歐洲福利國(guó)家作為樣板實(shí)行福利趕超戰(zhàn)略,從而為保持勞動(dòng)力市場(chǎng)彈性和提高經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力創(chuàng)造了條件。

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