在燃油稅開征時(shí)機(jī)和稅率乃至免費(fèi)范圍莫衷一是之時(shí),公眾及輿論迫切希望最早征收燃油附加費(fèi)的海南省相關(guān)部門能夠現(xiàn)身說法,費(fèi)改稅利弊如何,“一腳油門踩到底”的“海南模式”能否推向全國(guó)?
“海南模式”問世原因:缺錢修路
海南的燃油附加費(fèi)改革于1993年開始醞釀,據(jù)海南省交通廳官員介紹,這個(gè)備受國(guó)人矚目的改革得以推動(dòng),最主要的原因是“缺錢修路”。 “要促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,交通必須先行,先行則必須有大量的投資!边@位官員說,但當(dāng)時(shí)海南財(cái)力薄弱,年財(cái)政收入僅十幾億元,“東有一條65.3公里長(zhǎng)的路段建了5年多!薄 海南也想學(xué)習(xí)廣東的經(jīng)驗(yàn),搞收費(fèi)公路。東線高速?-黃竹65公里曾經(jīng)試行收費(fèi)了幾個(gè)月,但事實(shí)證明這根本無法收回投資,“因?yàn)檐嚵髁刻倭耍 ?BR> 據(jù)當(dāng)時(shí)測(cè)算,東線高速車流量日平均僅三四千車次,“按照這個(gè)流量建收費(fèi)公路,還利息都還不起! 同時(shí),由于收費(fèi)名目多以及實(shí)行征費(fèi)的工作單位多,公路上亂設(shè)卡、亂收費(fèi)、亂罰款現(xiàn)象較為嚴(yán)重,老百姓對(duì)此十分不滿,改革公路規(guī)費(fèi)征收管理體制勢(shì)在必行。 1993年,省政府頒布了《海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)機(jī)動(dòng)車輛燃油附加費(fèi)征收管理辦法》,實(shí)行公路規(guī)費(fèi)征收模式改革,從1994年1月1日起,將原來的公路養(yǎng)路費(fèi)、過路費(fèi)、過橋費(fèi)和公路運(yùn)輸管理費(fèi)“四費(fèi)合一”,統(tǒng)一收取為燃油附加費(fèi)。 海南成為全國(guó)唯一沒有公路收費(fèi)站卡的省份,車輛在全省范圍內(nèi)暢通無阻,實(shí)現(xiàn)了“一腳油門踩到底”在全國(guó)產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。
“海南模式”增加規(guī)費(fèi)收入減少行政成本
實(shí)施燃油附加費(fèi),公眾最直觀的印象是“一腳油門踩到底”。事實(shí)上,此舉不僅改變了公路規(guī)費(fèi)征收制度,也改變了海南省公路交通行業(yè)的利益分配格局。 首先它實(shí)現(xiàn)了交通規(guī)費(fèi)收入的快速增加,為公路建設(shè)籌措到了資本金。據(jù)海南省交通規(guī)費(fèi)征稽局官員介紹,1993年,全省的公路規(guī)費(fèi)收入為2.21億元,1994年就達(dá)到了4.17億元,將近翻一番,2007年,全省交通規(guī)費(fèi)收入為12.21億元,是1993年公路規(guī)費(fèi)收入的5倍多,1994年至2008年上半年交通規(guī)費(fèi)累計(jì)征收103.86億元。 15年間,海南先后建成了環(huán)島高速公路、海文高速公路、海榆中線改造、農(nóng)村公路改擴(kuò)建等重大公路基礎(chǔ)設(shè)施,形成了以高速公路為主動(dòng)脈的海南公路網(wǎng)絡(luò)。 其次,這種改革還大大降低了交通規(guī)費(fèi)的征管成本。實(shí)施燃油附加費(fèi)之后,海南撤銷了省公路局和其他交通規(guī)費(fèi)的征收和稽查部門,在此基礎(chǔ)上成立了省交通規(guī)費(fèi)征稽局,統(tǒng)一負(fù)責(zé)全省燃油附加費(fèi)及其他交通規(guī)費(fèi)的征收和稽查。這些舉措顯著減少了交通規(guī)費(fèi)的征稽的人員和管理開支。目前海南省征管機(jī)構(gòu)共有563人,僅辦公成本一項(xiàng),就比改革前減少了3/4,并且相對(duì)于所征收的燃油附加費(fèi)金額而言,征收成本在全國(guó)是最低的。 交通主管部門和海南各界人士均認(rèn)為,燃油附加費(fèi)的實(shí)施還有一大好處就是促進(jìn)了當(dāng)?shù)厝罕姽?jié)能減排觀念的養(yǎng)成。當(dāng)?shù)睾芏嗳罕娫谫I車時(shí),汽車是否省油是第一考量因素。
“海南經(jīng)驗(yàn)”并非盡善盡美
除了以上優(yōu)點(diǎn)之外,海南的燃油附加費(fèi)改革并不徹底,并且隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,它也暴露出不少弊端。 影響最大的是,《條例》實(shí)行“四費(fèi)合一”和燃油附加費(fèi)征收體制,客觀上形成了公路建設(shè)投融資主體單一化,使政府債務(wù)負(fù)擔(dān)過重。1998年以來,沒有一個(gè)投資者進(jìn)入海南省進(jìn)行公路建設(shè),海南的公路建設(shè)資金,以及對(duì)承建企業(yè)的投資補(bǔ)償,都是省政府以燃油附加費(fèi)為質(zhì)押。 投融資主體單一化,債務(wù)負(fù)擔(dān)重,新修道路資金不足……,這已經(jīng)成為困擾海南公路進(jìn)一步建設(shè)的絆腳石。今年7月,在海南省的一次理論研討會(huì)上,省交通廳提交的一份報(bào)告《進(jìn)一步解放思想,繼承和弘揚(yáng)“一腳油門踩到底”的改革精神,積極探索,破解無錢修路的難題》,提出要大膽探索打破現(xiàn)行的單一路橋建設(shè)投資體制,改變投融資主體單一化的局面,首先就意味著海南將會(huì)出現(xiàn)新的路橋收費(fèi)站。這一探討性的課題在海南引起軒然大波。 交通廳的報(bào)告稱,截至2007年底,全省公路負(fù)債為112億元,按當(dāng)前5年中長(zhǎng)期基準(zhǔn)利率7.20%(2008年10月30日人民銀行公布的5年期以上貸款利率)計(jì)算,每年要償還利息達(dá)8.064億元。僅以2008年為例,全省公路規(guī)費(fèi)收入預(yù)計(jì)可達(dá)13.14億元,安排各項(xiàng)必需支出的養(yǎng)護(hù)等費(fèi)用后,僅還貸一項(xiàng)尚有1億多元的缺口。在停止新建一切公路項(xiàng)目建設(shè),并不再新增貸款的情況下,海南省需到2023年才能還清債務(wù)。 實(shí)踐證明:路橋建設(shè)投資體制單一已制約了海南交通發(fā)展,特別是路橋建設(shè)發(fā)展。為了突破這一障礙,海南省從多方面進(jìn)行了探討,拿出多種方案,包括調(diào)高燃油附加費(fèi)增收比例的問題!澳壳斑@兩方面的討論都暫時(shí)擱置下來,”海南交通局官員說。
取消路橋收費(fèi)需要一個(gè)過程
“近年來,我國(guó)高速公路發(fā)展迅速,令很多發(fā)達(dá)國(guó)家驚嘆不已,能達(dá)到這樣的發(fā)展速度,很大一個(gè)原因是引進(jìn)了社會(huì)資金。”接受記者采訪的海南交通局官員說。 如果國(guó)家取消了過路費(fèi)過橋費(fèi),首先必須償付前些年公路建設(shè)方面的所有社會(huì)投入,這將是一筆巨額支出。 “海南的模式是在當(dāng)時(shí)特殊情況下實(shí)施的,總的來說很成功,有好的經(jīng)驗(yàn),但是不能照搬,國(guó)家的方案和海南的不可能相同!边@位官員認(rèn)為,出臺(tái)全國(guó)范圍的燃油稅方案,肯定得考慮方方面面的利益,“他們站得更高,看得更遠(yuǎn)”。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看,隨著人們對(duì)道路通暢要求的提高,路橋收費(fèi)肯定是會(huì)逐漸淡出人們的生活的,但這肯定需要一個(gè)長(zhǎng)期的過程。
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