進(jìn)入2013年，9.3萬億地方政府融資平臺(tái)貸款的安危仍然是懸在銀行頭頂?shù)倪_(dá)摩克利斯之劍。
3月12日，本報(bào)記者獨(dú)家獲悉，銀監(jiān)會(huì)已經(jīng)內(nèi)部下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》(討論稿)，除重申地方政府融資平臺(tái)貸款要“控制總量”外，該文還明確提出“隔離風(fēng)險(xiǎn)”的監(jiān)管思路——要求監(jiān)管部門和各家銀行均要建立包括銀行貸款、企業(yè)債券、中期票據(jù)、短期融資券、信托計(jì)劃、理財(cái)產(chǎn)品等在內(nèi)的全口徑融資平臺(tái)負(fù)債統(tǒng)計(jì)制度。
一位監(jiān)管人士透露，最引人注目的是，銀監(jiān)會(huì)首次明確提出，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)審慎持有融資平臺(tái)債券，防范融資平臺(tái)變相融資。
討論稿中，銀監(jiān)會(huì)要求各銀行應(yīng)將購買持有融資平臺(tái)發(fā)行債券的審批權(quán)限上收至總行，同時(shí)“各銀行不得為融資平臺(tái)發(fā)行債券提供擔(dān)保。”
“這與年初四部委聯(lián)合出臺(tái)的463號(hào)文精神是高度一致的�！鄙鲜霰O(jiān)管人士如是說。
所謂463號(hào)文，即財(cái)政部聯(lián)合多部委出臺(tái)的《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，該文件對(duì)2012年以來愈演愈烈的平臺(tái)公司借助信托、租賃、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的表外融資行為明令禁止。
3月12日，一位江蘇監(jiān)管機(jī)構(gòu)人士告訴記者，463號(hào)文出臺(tái)后，蘇南某地區(qū)政府融資平臺(tái)通過信托計(jì)劃融資成功的只有一單，“被否決掉好幾單”。
“2013年一方面要關(guān)注政府信用與債務(wù)擴(kuò)張風(fēng)險(xiǎn)，另一方面也要關(guān)注政府財(cái)政增速收縮的風(fēng)險(xiǎn)�！�3月10日，中誠信執(zhí)行副總裁閻衍告訴記者。
年初統(tǒng)一制定地方政府融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管指導(dǎo)意見，已經(jīng)成為銀監(jiān)會(huì)近幾年來的工作重點(diǎn)，其中廣為人知的便是旨在實(shí)現(xiàn)平臺(tái)貸款降舊控新的2012年銀監(jiān)發(fā)12號(hào)文。
總量控制雙紅線：對(duì)抗城鎮(zhèn)化投資沖動(dòng)
上述討論稿大抵定下了2013年政府融資平臺(tái)監(jiān)管思路——“控制總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、隔離風(fēng)險(xiǎn)、明晰職責(zé)”，即以政策不變?yōu)榛{(diào)，以降舊控新為重點(diǎn)，以風(fēng)險(xiǎn)緩釋為目標(biāo)。
3月7日，銀監(jiān)會(huì)主席尚福林透露，目前地方融資平臺(tái)貸款規(guī)模為9.3萬億，兩年只增長了2%，總量規(guī)模得到了控制。
不過，外松內(nèi)緊，面對(duì)換屆之年投資擴(kuò)張沖動(dòng)的地方政府，銀監(jiān)會(huì)平臺(tái)貸款總量控制任務(wù)的壓力依舊很大。
上述討論稿，銀監(jiān)會(huì)重申平臺(tái)貸款總量控制的底線不能動(dòng)，并在2012年12號(hào)文的基礎(chǔ)上，再次劃出兩條紅線：其一，控制平臺(tái)貸款總量，各銀行在年度信貸計(jì)劃安排上不得新增融資平臺(tái)貸款規(guī)模，融資平臺(tái)貸款余額較2011年末不得增加；其二，控制平臺(tái)貸款占比。各銀行應(yīng)嚴(yán)格控制融資平臺(tái)貸款占全部人民幣貸款的比重，確保該占比不超過本行2012年末的水平，切實(shí)防止銀行信貸資產(chǎn)在融資平臺(tái)領(lǐng)域的過度集中。
不過，對(duì)于玩慣了數(shù)字游戲的中國銀行(2.93,-0.02,-0.68%)業(yè)而言，這又像一出掩耳盜鈴的劇目。今年1月份以來，中國銀行體系信貸沖動(dòng)再次高漲，“城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略引發(fā)了地方政府新一輪投資沖動(dòng)。
據(jù)本報(bào)記者調(diào)查，目前包括工、農(nóng)、中、建、國開行在內(nèi)的五家大型銀行近期相繼出臺(tái)了城鎮(zhèn)化及配套建設(shè)相關(guān)的融資支持計(jì)劃，1-2月份近1.7萬億的新增貸款，相當(dāng)部分投向了城鎮(zhèn)化概念相關(guān)的基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域。
“無論貸款還是債券融資，各地政府有關(guān)城鎮(zhèn)化投資計(jì)劃，背后都是‘類政府融資平臺(tái)’和‘準(zhǔn)政府融資平臺(tái)’�！币晃坏胤姐y監(jiān)局人士分析稱，很多此類平臺(tái)尚未納入銀監(jiān)會(huì)動(dòng)態(tài)監(jiān)測的平臺(tái)范圍內(nèi)。
各家銀行競相宣稱融資平臺(tái)貸款余額及占比逐年下降的背后，監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部卻曾發(fā)出多次警示，去年下半年以來，隨著基建投資趨向活躍，“少數(shù)銀行平臺(tái)貸款不降反升，平臺(tái)貸款總量控制的壓力較大。”
一句話，銀監(jiān)會(huì)重點(diǎn)監(jiān)測監(jiān)管的融資平臺(tái)名單之外，還有名目繁多的新成立政府融資平臺(tái)和“類平臺(tái)”。
“平臺(tái)層級(jí)+資產(chǎn)負(fù)債率”雙差異化管理
過去一年，中國縣區(qū)級(jí)地方政府融資平臺(tái)在資本市場的擴(kuò)容令人矚目。
閻衍表示，2012年地級(jí)市以下發(fā)行人占比提升，縣級(jí)市主體級(jí)別較為集中。
“2012年以來，共有70個(gè)縣級(jí)市的平臺(tái)發(fā)行過債券，實(shí)際融資規(guī)模達(dá)到1708.5億元。級(jí)別從A+到AA+不等，但主體級(jí)別為A+和AA+的縣級(jí)市分別僅有3個(gè)和1個(gè)，大部分主要集中在AA。”閻衍說。
不過，2013年，對(duì)于區(qū)縣級(jí)平臺(tái)的膨脹，監(jiān)管機(jī)構(gòu)或采取更為審慎的監(jiān)管態(tài)度：銀監(jiān)會(huì)將拿出一套“有保有壓”——層級(jí)差異化管理+資產(chǎn)負(fù)債率差異化管理——的新辦法。
上述地方銀監(jiān)局人士解釋道，該辦法簡單說，就是要提升省級(jí)融資平臺(tái)(包含大連、寧波、廈門、青島、深圳等計(jì)劃單列市平臺(tái)，下同)保障性住房以及國家重點(diǎn)在建續(xù)建項(xiàng)目合理資金需求的支持力度，壓縮縣區(qū)級(jí)平臺(tái)及高資產(chǎn)負(fù)債率平臺(tái)的貸款規(guī)模。
因此，所謂平臺(tái)層級(jí)差異化管理，也按照省級(jí)、市級(jí)、縣區(qū)級(jí)平臺(tái)進(jìn)行分級(jí)區(qū)別對(duì)待，即各銀行應(yīng)充分考慮融資平臺(tái)管理水平和償債能力，新增貸款應(yīng)主要支持符合條件的省級(jí)融資平臺(tái)和國家重點(diǎn)在建續(xù)建項(xiàng)目的合理融資需求；市級(jí)平臺(tái)新增貸款應(yīng)主要用于支持省會(huì)城市設(shè)立的平臺(tái)；對(duì)財(cái)政收入較低、負(fù)債水平較高的非省會(huì)城市的地市級(jí)平臺(tái)以及各地區(qū)縣級(jí)平臺(tái)，應(yīng)減少貸款發(fā)放，加大清收力度。
“各銀行要確保省級(jí)平臺(tái)貸款占比不低于上年水平，縣、區(qū)級(jí)平臺(tái)貸款占比不高于上年水平�！鄙鲜霰O(jiān)管人士補(bǔ)充道。
監(jiān)管新政策背后，恰是部分地級(jí)市地方本級(jí)一般預(yù)算收入增長緩慢，實(shí)際可支配財(cái)力下降，財(cái)政實(shí)力對(duì)償債保障有所下降。
“城投債發(fā)行人資質(zhì)下移，應(yīng)關(guān)注發(fā)行人較為集中的地方政府以及中西部平臺(tái)公司。”閻衍告訴記者。
此外，銀監(jiān)會(huì)還將實(shí)施平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債率差異化管理，以70%資產(chǎn)負(fù)債率紅線為界，各銀行今后要控制高資產(chǎn)負(fù)債率平臺(tái)的貸款比例，對(duì)資產(chǎn)負(fù)債率高于70%的平臺(tái)發(fā)放的貸款，在全部平臺(tái)貸款中占比不得超過35%；對(duì)資產(chǎn)負(fù)債率高于80%的平臺(tái)貸款，要逐步壓縮，不得新增，確保其在全部平臺(tái)貸款中占比不得超過15%。
醞釀9.3萬億平臺(tái)貸層級(jí)差異化管理 銀監(jiān)會(huì)警示融資平臺(tái)債券持有風(fēng)險(xiǎn)
正如前文所述，2012年，在平臺(tái)貸款嚴(yán)格控制新增的大背景下，地方政府融資平臺(tái)包括城投債、基建信托、租賃、保險(xiǎn)投資計(jì)劃等在內(nèi)表外融資方式大大擴(kuò)容。
從2012年二季度監(jiān)管工作會(huì)議開始，銀監(jiān)會(huì)便多次強(qiáng)調(diào)，一是要嚴(yán)厲打擊違法政策以各種名目“繞道”進(jìn)入平臺(tái)的貸款，要求必須加以清收；二是，要全方位掌握平臺(tái)通過債券、信托等途徑融資的情況，科學(xué)預(yù)測其償債能力，防止過度授信和多頭授信。
此番討論稿再度明確要建立全口徑融資平臺(tái)負(fù)債統(tǒng)計(jì)制度，討論稿提出，監(jiān)管部門和各銀行均要建立包括銀行貸款、企業(yè)債券、中票短融、信托計(jì)劃、理財(cái)產(chǎn)品等方式在內(nèi)的全口徑融資平臺(tái)負(fù)債統(tǒng)計(jì)制度。
“在此基礎(chǔ)上，各家銀行要統(tǒng)籌考慮融資平臺(tái)總負(fù)債規(guī)模與其償債能力的匹配程度，加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)的全面風(fēng)險(xiǎn)管理。”討論稿稱。
而對(duì)于近幾年，平臺(tái)公司頻頻通過發(fā)行中票、短融、企業(yè)債“以債替貸”的方式，此番銀監(jiān)會(huì)更加明確要求各銀行將購買持有融資平臺(tái)發(fā)行債券的審批權(quán)限上收至總行，并參照新增融資平臺(tái)貸款條件制度相應(yīng)的融資平臺(tái)債券管理制度，實(shí)行總行統(tǒng)一授信、全口徑監(jiān)控和逐筆審批。
閻衍介紹，目前，平臺(tái)公司發(fā)行中票替代銀行貸款，發(fā)行短融解決短期流動(dòng)性，發(fā)行企業(yè)債配合地方穩(wěn)增長的大項(xiàng)目融資，“借新還舊”較多，融資渠道較為通暢。
“大部分城投債為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)持有，特別是部分城投債由于市場認(rèn)可度不高，導(dǎo)致承銷銀行被動(dòng)持券，這使得平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)仍大量留在銀行體系內(nèi)，并未得到有效分散，銀行的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)敞口上升�！痹阢y監(jiān)會(huì)人士看來，這恰是風(fēng)險(xiǎn)所在。
據(jù)中誠信測算，城投債規(guī)模只占地方政府融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模的7%左右，除了表外融資大受限制外，銀監(jiān)會(huì)還強(qiáng)調(diào)防范融資平臺(tái)變相融資。
文件規(guī)定，應(yīng)繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行“名單制”管理制度，各銀行不得對(duì)未納入“名單制”管理的經(jīng)濟(jì)實(shí)體(含2013年內(nèi)新設(shè)融資平臺(tái))發(fā)放任何形式的，由財(cái)政性資金承擔(dān)直接或間接還款責(zé)任的貸款。
這一點(diǎn)延續(xù)了463號(hào)文對(duì)于平臺(tái)違規(guī)擔(dān)保、違規(guī)注資等命令。
六大新增六大投放
“各地?fù)Q屆后會(huì)有一些新的發(fā)展思路和舉措，在地方新增財(cái)力有限的情況下，籌資壓力可能會(huì)傳導(dǎo)到銀行，原有地方債務(wù)的償還意愿可能減弱�！鄙鲜龅胤姐y監(jiān)局人士如是表達(dá)了他的擔(dān)憂。
對(duì)于償付高峰期的到來，銀監(jiān)會(huì)重申要制定到期貸款還款方案——對(duì)于今年到期的融資平臺(tái)貸款，各銀行要與融資平臺(tái)、地方政府制定詳細(xì)的還款方案，逐筆明確還款日期、還款金額和償債資金來源，并于今年4月15日前上報(bào)各銀監(jiān)局和各銀行總行。
同時(shí)，總量控制紅線背后，銀監(jiān)會(huì)也擬定了嚴(yán)控新增的六大條件，包括不存在將公益性資產(chǎn)和不符合規(guī)定的儲(chǔ)備土地作為資本注入的現(xiàn)象；借款人為企業(yè)法人的，其償債資金來源中不包括儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入，且未按照政府授權(quán)承擔(dān)土地儲(chǔ)備只能和進(jìn)行土地儲(chǔ)備融資；現(xiàn)金流全覆蓋；抵押擔(dān)保符合現(xiàn)行規(guī)定等等。
“基本為463號(hào)文的細(xì)化。”上述地方監(jiān)管人士就此討論稿如是點(diǎn)評(píng)。
在貸款投向上，也主要為六大方面：一是符合《公路法》的收費(fèi)公路項(xiàng)目；二是國務(wù)院審批或核準(zhǔn)通過且資本金到位的重大項(xiàng)目；三是列入國土資源部名錄的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的土地儲(chǔ)備貸款；四是公租房、廉租房、棚戶區(qū)改造的保障性住房建設(shè)項(xiàng)目；五是農(nóng)發(fā)行支持且符合中央政策的農(nóng)田水利類項(xiàng)目；六則是工程進(jìn)度達(dá)到60%以上，且現(xiàn)金流測算達(dá)到全覆蓋的在建項(xiàng)目。
其中最值得關(guān)注的是，經(jīng)濟(jì)適用房已不再屬于保障性住房建設(shè)項(xiàng)目融資支持方向。