正在修訂的《中華人民共和國證券投資基金法(修訂草案)》(簡稱《修訂草案》)征求意見已于近期結(jié)束，其中涉及到股權(quán)投資基金(PE)的部分修訂內(nèi)容引起行業(yè)廣泛討論。
目前我國PE行業(yè)缺乏專門對應(yīng)的法律參照，專家認(rèn)為，應(yīng)在《修訂草案》中設(shè)專章予以規(guī)定。但在具體監(jiān)管細(xì)節(jié)方面，建議參照國際成熟市場經(jīng)驗(yàn)，以嚴(yán)格把控投資人準(zhǔn)入資質(zhì)為關(guān)鍵點(diǎn)，進(jìn)一步細(xì)化監(jiān)管措施，明確統(tǒng)一監(jiān)管部門，多渠道為我國PE行業(yè)營造健康、可持續(xù)的發(fā)展環(huán)境。
PE入法引發(fā)行業(yè)集體反對
近期，中國投資協(xié)會股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資專業(yè)委員會等25家股權(quán)和創(chuàng)業(yè)投資協(xié)會向全國人大常委會遞交建議書(簡稱《聯(lián)名建議書》)，認(rèn)為不應(yīng)將PE納入《證券投資基金法(修訂草案)》。
記者調(diào)查采訪了解到，《修訂草案》之所以引起PE行業(yè)廣泛質(zhì)疑，是因?yàn)樾抻喓�，股�?quán)投資基金可能被納入該法案的監(jiān)管范圍內(nèi)，而且股權(quán)投資行業(yè)的監(jiān)管主體也將隨之發(fā)生變化。
首先，此前我國尚無專門針對PE的立法，《修訂草案》擬將PE作為非公開募集基金的一種納入監(jiān)管之列。
《修訂草案》第107條規(guī)定，“非公開募集基金財(cái)產(chǎn)的證券投資，包括買賣或持有股票、債券，或者國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的其他證券及其衍生品種。”根據(jù)前期透露出的信號，股權(quán)投資基金可能被納入《證券投資基金法》。
行業(yè)協(xié)會提出的《聯(lián)名建議書》，建議把非公開募集基金財(cái)產(chǎn)的證券投資的定義修改為“包括買賣或持有股票、債券，或者國務(wù)院依法認(rèn)定的其他證券”。認(rèn)為不應(yīng)將PE納入證券投資基金法，同時(shí)認(rèn)為“證券”的界定權(quán)應(yīng)在國務(wù)院，反對《修訂草案》將其下放到證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。
其次，我國PE行業(yè)監(jiān)管部門為發(fā)改委，而《修訂草案》第一百條明確“擔(dān)任非公開募集基金管理人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)注冊或者基金行業(yè)協(xié)會登記。”這意味著，如果PE被納入該法案監(jiān)管后，監(jiān)管主體可能變成證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。
“業(yè)內(nèi)擔(dān)心監(jiān)管主體的變化可能導(dǎo)致未來行業(yè)政策方向發(fā)生改變�！钡谌窖芯繖C(jī)構(gòu)清科研究中心高級分析師林婉婷認(rèn)為，證券監(jiān)管部門對證券基金的監(jiān)管往往較嚴(yán)格，但發(fā)改委對于PE行業(yè)監(jiān)管相對寬松，更注重行業(yè)自身的發(fā)展創(chuàng)新。如果監(jiān)管部門發(fā)生變化可能對我國PE行業(yè)發(fā)展帶來一定的不確定性。
作為《聯(lián)名建議書》參與協(xié)會之一，上海市創(chuàng)業(yè)投資行業(yè)協(xié)會秘書長錢維锠表示，證券投資基金投資于公開交易的證券；股權(quán)投資基金投資于非公開交易的股權(quán)。兩者有著實(shí)質(zhì)性不同，不能混為一談，按照國際慣例應(yīng)采取分開立法，分開監(jiān)管。
我國PE法制建設(shè)不可或缺
我國現(xiàn)行《證券投資基金法》2004年實(shí)施，八年來中國證券基金業(yè)發(fā)展迅速，市場實(shí)踐已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了原有證券基金法的規(guī)定，有必要進(jìn)一步改進(jìn)完善。此外，近年來我國PE發(fā)展迅速，而由于監(jiān)管法律不健全導(dǎo)致行業(yè)出現(xiàn)諸多亂象，這也要求我國對PE行業(yè)加強(qiáng)法制建設(shè)。
“此次《證券投資基金法(修訂草案)》將私募股權(quán)基金納入規(guī)范，并制定綜合的投資基金法，這是基金立法的初衷和愿望�！比珖舜筘�(cái)經(jīng)委辦公室副主任王連洲認(rèn)為，未上市公司的股權(quán)也屬于以股份數(shù)額交易的，這就意味著在此所稱的“基金”，不僅可以投資上市交易的證券，也可以參與未上市公司的股權(quán)以及房地產(chǎn)、貴金屬、收藏品、外匯等投融資活動。
全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員吳曉靈表示，近年來非公開募集基金快速發(fā)展，但設(shè)立和運(yùn)作缺乏法律依據(jù)，導(dǎo)致資金募集和投資行為不規(guī)范，容易損害投資者權(quán)益，更有少數(shù)違法犯罪分子借私募之名行“亂集資”之實(shí)。正是基于此，《修訂草案》對“證券投資”一詞的范圍進(jìn)行了擴(kuò)展性的創(chuàng)新界定。
金融危機(jī)之后，加強(qiáng)對金融領(lǐng)域監(jiān)管已成為全球趨勢。美國樂博律師事務(wù)所合伙人彭川告訴記者，2008年金融危機(jī)后，美國也加強(qiáng)了對PE的監(jiān)管。2010年正式生效的《多德弗蘭克法案》要求除創(chuàng)業(yè)投資機(jī)構(gòu)(VC)之外的PE需要登記注冊，由美國證券交易委員會(SEC)監(jiān)管，而此前除了已上市的PE之外，其他是不需要登記注冊并做公開披露的。
中國人民銀行金融研究所所長金中夏介紹，金融危機(jī)后，歐洲頒布了針對另類投資基金經(jīng)理人的監(jiān)管指令�？傮w來看，全球主要市場都在對行業(yè)加強(qiáng)監(jiān)管和評估，防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
PE監(jiān)管不宜矯枉過正 規(guī)范投資人資質(zhì)為關(guān)鍵
PE已成為我國金融市場一股不能忽視的力量。專家認(rèn)為，需要將之納入系統(tǒng)化的監(jiān)管環(huán)境。但監(jiān)管措施不宜矯枉過正，應(yīng)更具針對性，允許部分符合國家鼓勵(lì)政策的機(jī)構(gòu)享有適當(dāng)?shù)幕砻鈾?quán)。
彭川認(rèn)為，PE的監(jiān)管應(yīng)更具針對性，可按照其投資目標(biāo)的不同而采取不同的監(jiān)管政策，比如，對可以投資于二級市場的PE機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管，而對于主要投資于國家鼓勵(lì)的初創(chuàng)型中小企業(yè)的創(chuàng)業(yè)投資基金，在政策上給予更多優(yōu)惠以及適當(dāng)?shù)幕砻鈾?quán)。
同時(shí)，在專業(yè)人士看來，立法規(guī)范PE行業(yè)的發(fā)展關(guān)鍵在于嚴(yán)格把控投資人的準(zhǔn)入資質(zhì)，避免中小投資者被誘惑參與這一高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)。
“嚴(yán)格管控PE行業(yè)出資人準(zhǔn)入門檻，是國際PE監(jiān)管的慣例，也是我國應(yīng)該參照學(xué)習(xí)的關(guān)鍵點(diǎn)�！币晃粐H股權(quán)投資機(jī)構(gòu)的高管告訴記者，美國對股權(quán)投資基金監(jiān)管的重點(diǎn)在于市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，對參與股權(quán)投資基金的投資者資格進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定。
對此，彭川也表示，法律制定的出發(fā)點(diǎn)應(yīng)是保護(hù)小投資者的利益，不受監(jiān)管的PE的主要投資人應(yīng)嚴(yán)格設(shè)定為具有一定風(fēng)險(xiǎn)承受能力以及風(fēng)險(xiǎn)鑒別能力的個(gè)人及機(jī)構(gòu)投資者。如美國證券法中定義的合格的個(gè)人投資人需要滿足凈資產(chǎn)超過100萬美元(不包括主要住所)、近兩年個(gè)人年收入20萬美元以上或夫妻年收入30萬美元以上等條件。
此外，在推進(jìn)行業(yè)立法的同時(shí)，專家認(rèn)為，行業(yè)自律起到的作用也極為重要。
中國投資協(xié)會名譽(yù)會長、全國人大原副委員長成思危認(rèn)為，PE立法可以先由政府法規(guī)初步規(guī)定，通過實(shí)踐和發(fā)展來實(shí)現(xiàn)最后目標(biāo)。但必須認(rèn)識到股權(quán)投資基金的道德風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)行業(yè)自律。推進(jìn)國家股權(quán)投資基金的發(fā)展，需要政府的支持和引導(dǎo)，但不要完全靠政府，而更多的依靠行業(yè)、民間自己的力量。