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國家統(tǒng)計(jì)局總工程師鄭京平認(rèn)為，縣級政府間的競爭發(fā)展模式讓中國經(jīng)濟(jì)保持了持續(xù)高速的發(fā)展，但是這種模式也具有一些缺陷，短期內(nèi)應(yīng)在繼續(xù)利用的同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管，長期應(yīng)予以改革。
縣域經(jīng)濟(jì)間競爭的特點(diǎn)
鄭京平說，一般情況下，經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的是人與人之間的競爭，戶與戶之間的競爭，還有公司與公司之間的競爭。在中國，除了上述競爭之外，應(yīng)該說還增加了具有中國特色的縣級政府之間的競爭。這個(gè)競爭正是中國經(jīng)濟(jì)增長奇跡里面的一個(gè)重要因素。
縣級政府間競爭有三個(gè)特點(diǎn)。
第一個(gè)特點(diǎn)是合約競爭。關(guān)于縣級政府間的競爭模式，張五常教授在《中國的經(jīng)濟(jì)制度》一書里認(rèn)定是合約競爭，是與上級政府、與投資者均有合約的約束競爭。比方說縣政府與上級政府之間是通過增值稅的分成或其他稅費(fèi)的上繳責(zé)任制這樣一個(gè)合約來進(jìn)行資源分配的。
第二個(gè)特點(diǎn)是合約安排的彈性比較大。不管是縣政府和上級政府之間，還是與投資者之間，這個(gè)合約的彈性都很大。這是因?yàn)槲覈幵谵D(zhuǎn)軌時(shí)期，很多的法律都屬于原則性的規(guī)定，于是就給大家簽訂合約留下了很多討價(jià)還價(jià)的空間。而縣政府所掌握的資源和它所能夠處置問題的空間也是相應(yīng)比較大的。
第三個(gè)特點(diǎn)是上級政府和下級政府之間串聯(lián)，同層之間相互競爭。上下級政府形成所謂的相互串聯(lián)關(guān)系，是因?yàn)樗鼈冎g沒有什么可比性，因此縱向之間不具備競爭性。就是說省政府和市政府之間沒什么競爭，市政府和縣政府之間也沒有競爭。只是同層之間才能夠競爭，因?yàn)橥壵鶎俚臋?quán)、責(zé)、利相對均衡，具有較強(qiáng)的可比性，尤其在同一個(gè)市、同一個(gè)省所轄區(qū)域內(nèi)的縣級政府更是如此。
縣域經(jīng)濟(jì)競爭的積極作用
縣級政府間競爭發(fā)展模式有三個(gè)積極作用。
第一點(diǎn)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來了巨大的活力和效率。我國縣級政府之間性質(zhì)類似，在許多方面還具有商業(yè)機(jī)構(gòu)的一些特征，而且能夠動用的行政資源比較大。這樣一來，相互競爭就十分激烈。因此，這種發(fā)展模式，對于推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提高資源配置效率，特別是短期的效率作用很大。在過去30多年里，中國也遇到了國際上的一些危機(jī)，包括亞洲金融危機(jī)、最近的國際金融危機(jī)等等，之所以能夠幸免，或者說能夠很快恢復(fù)，都與這種競爭模式有關(guān)。
第二點(diǎn)，它為我國建立市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)揮了重要的作用。在改革開放之初，中國是國有所有制和集體所有制為主的經(jīng)濟(jì)體，這個(gè)時(shí)候要順利引入競爭機(jī)制很難。因?yàn)閲衅髽I(yè)搞承包有很多問題。比方說折舊怎么算，長期投資、戰(zhàn)略性的投資怎么承包，人員怎么安排。而農(nóng)業(yè)的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制做起來相對容易一點(diǎn)，效果也很明顯。農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制比較大范圍推廣以后，糧食產(chǎn)量從1978年的3億噸迅速提高到1984年的4億噸。這時(shí)，農(nóng)副產(chǎn)品因?yàn)?800個(gè)縣相互競爭，就完全可以形成競爭格局。而這種競爭又促使這些縣為了贏得勝利，把自己境內(nèi)的國有企業(yè)和集體企業(yè)加快改制。
第三點(diǎn)，促使縣級領(lǐng)導(dǎo)能夠積極主動工作，努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)�？h級間的競爭力，最重要的環(huán)節(jié)是招商引資。因?yàn)楝F(xiàn)行稅收政策導(dǎo)致了無工不富、無商不富，縣政府要想搞財(cái)政收入就必須發(fā)展工業(yè)，發(fā)展商業(yè)。這樣一來，招商就成了一個(gè)很大的工作，縣里為了招商可以說費(fèi)盡心機(jī)。所以縣級領(lǐng)導(dǎo)很多都具有很好的經(jīng)營頭腦。
縣級競爭模式的缺陷
縣級政府間的競爭發(fā)展模式也有它固有的缺陷。包括四個(gè)方面：
第一個(gè)方面，就是負(fù)外部性的監(jiān)管主體缺位或者大大弱化。比如企業(yè)的污染排放誰來解決？按照正常的市場經(jīng)濟(jì)體制，應(yīng)該是當(dāng)?shù)卣？墒钱?dāng)?shù)卣呀?jīng)加入到了競爭者的隊(duì)伍當(dāng)中，所以就會導(dǎo)致負(fù)外部性的監(jiān)管主體缺位。這個(gè)負(fù)外部性除了剛才說到的污染問題，還包括資源的破壞性開采問題，勞工的保護(hù)問題等等。
第二個(gè)方面，一些干部往往將政績看得比其它因素更重要，導(dǎo)致決策出現(xiàn)扭曲。比如形象工程問題，資源的配置不合理問題等。
第三個(gè)方面，競爭行為的短期化。把這一屆干完，干出業(yè)績來，使自己在競爭過程中得勝，往往是一些領(lǐng)導(dǎo)在競爭過程中所考慮的重要的方面，結(jié)果就造成競爭行為的短期化。
第四個(gè)方面，抑制了市場正常的競爭。這主要是指地區(qū)保護(hù)主義。這也導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)比較明顯。比方說在長江江陰至南通這60公里水域的沿岸，共建有68個(gè)萬噸級的泊位，平均0.9公里一個(gè)。
鄭京平說，如果我們不看到縣級政府間競爭發(fā)展模式的缺陷并加以改進(jìn)，再往前走很難�，F(xiàn)在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不合理，分配結(jié)構(gòu)不合理，資源和環(huán)境的約束日趨嚴(yán)重，社會保障體制不健全，特別是農(nóng)民工的社會保障問題比較突出，都與這種競爭模式有關(guān)。
對縣政府間競爭的改進(jìn)建議
鄭京平認(rèn)為，縣級政府間的競爭模式的改進(jìn)，應(yīng)分為短期和長期。
短期要對它的負(fù)外部性進(jìn)行監(jiān)督和制約。這個(gè)監(jiān)督和制約有四個(gè)方面。
第一，強(qiáng)化民眾的監(jiān)督和制約作用。要加強(qiáng)大眾對于村、鄉(xiāng)、縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生過程中的話語權(quán)。
第二，輿論監(jiān)督。負(fù)外部性總要有人監(jiān)督，不能自己監(jiān)督自己。
第三，上級政府的監(jiān)督。可以通過改革，利用體制和機(jī)制的設(shè)計(jì)安排，使這種監(jiān)督更加有效。比方說跨縣的經(jīng)濟(jì)案件可以由高一級的市級法院審理，跨市的案件由省級法院審理，跨省的案件由最高法院審理。還有環(huán)境污染、社會保障等方面的監(jiān)管，也應(yīng)該盡可能由上級政府采取垂直管理的模式加以強(qiáng)化。關(guān)于這點(diǎn)，應(yīng)該說中央政府已經(jīng)意識到了問題的嚴(yán)重性和問題的所在，并且采取了一系列的措施來加強(qiáng)監(jiān)管。
第四，通過對合約或者是有關(guān)機(jī)制的改革，來制約縣級政府在競爭過程中所產(chǎn)生的負(fù)外部性�？梢酝ㄟ^科學(xué)的合約設(shè)計(jì)，讓競爭更加規(guī)范，讓它能夠從科學(xué)發(fā)展的角度去進(jìn)行。比方說稅收，現(xiàn)在縣里面的稅收主要是來自增值稅，即生產(chǎn)經(jīng)營過程中的流轉(zhuǎn)稅。如果我們能夠設(shè)置不動產(chǎn)稅、消費(fèi)稅，就可以使地方政府在經(jīng)營的過程中對環(huán)境的保護(hù)和改善下更多的力量。因?yàn)樗亩愂詹辉賳渭兊貜纳a(chǎn)領(lǐng)域收，還可以從不動產(chǎn)的保有上收稅，從消費(fèi)上收稅。
長期來看，應(yīng)該是逐步弱化縣級政府的市場功能，將市場競爭的主體由政府轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)。當(dāng)然這個(gè)過程不是短期的。負(fù)外部性的問題不從轉(zhuǎn)變身份去進(jìn)行，是不可能得到解決的。 |