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| 2009-09-17 易軍 來源:《中國經(jīng)濟(jì)》 |
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7月24日，吉林通鋼集團(tuán)通化鋼鐵股份有限公司職工因企業(yè)重組聚集上訪。在協(xié)調(diào)過程中，重組方一名管理人員（陳國軍）被部分上訪聚集職工毆打致死。省國資委宣布建龍永不再參與通鋼重組之后，聚集的職工才逐漸散去，通鋼重組就此劃上了悲劇性的句號。
隨后此事在國內(nèi)掀起了軒然大波，對重組的質(zhì)疑聲不絕于耳。
事實(shí)上正是國資委導(dǎo)演了整個(gè)通鋼的重組過程。2005年7月27日，吉林省國資委發(fā)布《關(guān)于對通化鋼鐵集團(tuán)有限責(zé)任公司整體改制重組實(shí)施方案的指導(dǎo)意見》拉開了通鋼改制的序幕。這一方案引入了投資主體多元化的改制目標(biāo)，建龍正是在這個(gè)時(shí)候進(jìn)入通鋼的。在該方案中，國資委仍是主要控股方，建龍只是第二大股東，但在日常的管理中卻享有真正的決策權(quán)。在此期間，建龍將大量的民企管理經(jīng)驗(yàn)帶入通鋼的經(jīng)營當(dāng)中，但由于在管理理念及方式上存在重大差異，尤其是在職工待遇上的分歧，這次合作并不愉快。通鋼效益下滑，工人福利急劇下降，激起了職工的不滿。2009年7月，國資委再次發(fā)出改制通知，建龍將增持通鋼股份達(dá)65%成為第一大股東，通鋼由國有控股公司轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I企業(yè)，公司性質(zhì)發(fā)生實(shí)質(zhì)改變。終于使之前職工對建龍積累的不滿爆發(fā)，造成了7月24的暴力事件。
相關(guān)資料表明，兩次重大改制方案都是由國資委單方面做出的。期間無論是通鋼的管理層，還是普通職工都并不享有表決權(quán)，其他政府機(jī)構(gòu)也并沒有履行相應(yīng)的監(jiān)督職責(zé)。這難免會使人對國資委的改制方案提出質(zhì)疑，國資委的決定依據(jù)是什么？國資委與建龍之間到底有著什么樣的協(xié)議？通鋼的改制是為了國家的利益、職工的利益，還是某些少數(shù)人的利益？為什么在整個(gè)利益格局中，國有資方和企改方面都沒有獲得改制帶來的效益？面對種種質(zhì)疑，國資委緘口不言，也正是改制過程中的政府沉默，才使得政府與群眾之間的誤解越積越深，從而到了不可化解的地步。
國資委作為國有資產(chǎn)的管理、監(jiān)督機(jī)構(gòu)，集出資人、監(jiān)督者與管理人三職于一身，對于國有資產(chǎn)的處分擁有決定權(quán)。第十屆全國人民代表大會第一次會議批準(zhǔn)的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案和《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》中，明確規(guī)定國資委為國務(wù)院直屬、正部級特設(shè)機(jī)構(gòu)。作為行政機(jī)構(gòu)的國資委履行的應(yīng)是國家管理職能，卻又掌握著國民所有財(cái)產(chǎn)的處分權(quán)。相對國家管理權(quán)的抽象概念，國民所有財(cái)產(chǎn)必然是具體的。因而也就有了像通鋼這樣的國有財(cái)產(chǎn)歸屬和管理問題。
對于全民所有財(cái)產(chǎn)，誰才享有最終的處分權(quán)？這是國企改革以來一直爭議最大的問題，重?fù)?dān)最終落在了國資委的頭上。然而問題在于，國資委僅僅是國務(wù)院的下屬機(jī)構(gòu)，組成人員全部為行政人員，并沒有民意代表，他們僅僅是全體人民的委托代理人。而且這種委托是在國務(wù)院的授權(quán)下實(shí)現(xiàn)的，存在著雙重代理關(guān)系，國資委的權(quán)限本應(yīng)受到嚴(yán)格限制。至少從代理的法律權(quán)限來看，代理人對于所代理的資產(chǎn)的重大處分權(quán)需要經(jīng)過所有人的同意。對國企來說，企業(yè)的設(shè)立、撤銷或內(nèi)部管理體制的變革應(yīng)為重大事項(xiàng)。根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》（以下簡稱《國有資產(chǎn)法》）規(guī)定，國資委僅有資產(chǎn)收益和參與重大決策的權(quán)利，并沒有對企業(yè)的設(shè)立、撤銷或管理體制變革的最終決定權(quán)�？稍谕ㄤ撌录�，無論是最初的股份制改革，還是后來的“國退民進(jìn)”，都粗暴的行使了變更國有資產(chǎn)性質(zhì)的權(quán)力。對吉林省最大鋼鐵企業(yè)的改制，吉林省人民卻沒有發(fā)言權(quán)，改制操縱在少數(shù)幾個(gè)國資委的人手中怎么會不產(chǎn)生問題？整個(gè)改制過程中蠻橫的行政作風(fēng)充分暴露了國資委在管理國有資產(chǎn)中存在的嚴(yán)重問題。
國資委同時(shí)享有資產(chǎn)監(jiān)督權(quán)與處分權(quán)，在管理國有重大資產(chǎn)時(shí)，其權(quán)力沒有受到任何限制，難免會將國有資產(chǎn)演化為國資委少數(shù)人的資產(chǎn)。正是這種集各項(xiàng)大權(quán)于一身的角色使我們看到了通鋼改制中國資委專斷的姿態(tài)。在改制過程中根本沒有顧及改制方職工的接受能力，也沒有考慮改制過程中可能造成的國有資產(chǎn)流失。國資委享有權(quán)力卻不需要承擔(dān)責(zé)任，在管理國有資產(chǎn)過程中難免會有監(jiān)守自盜之嫌。國資委原本擔(dān)負(fù)著國企改革成敗的重負(fù)，擔(dān)負(fù)著國有經(jīng)濟(jì)能否改頭換面的重托，但是這種混亂使得國資委得以游離在各種制度約束之外，其權(quán)利濫用也就不可避免。因而國資委的出現(xiàn)不但沒有扭轉(zhuǎn)國有資產(chǎn)流失的趨勢，反而在國企改制中扮演了阻礙的角色，對于目前面臨的國企困局難辭其咎。
從通鋼事件中，我們可以看到現(xiàn)有國有資產(chǎn)管理制度造成的財(cái)產(chǎn)歸屬混亂。國資委在《國有資產(chǎn)法》上享有國有資產(chǎn)處分權(quán)，而國企職工事實(shí)上是國有資產(chǎn)的占有者，作為國有資產(chǎn)真正所有者的吉林省人民卻只能眼睜睜地看著雙方蠶食公共利益。《國有資產(chǎn)法》繞過財(cái)產(chǎn)所有人擅自把財(cái)產(chǎn)處分權(quán)賦予國資委，顯然是違背了憲法和財(cái)產(chǎn)法的精神。而把國企職工視為國有資產(chǎn)的所有者，獨(dú)享國有資源，也是不對的。
在法律上，我國各級人民代表大會代表全體人民行使國家管理權(quán)與國家財(cái)產(chǎn)權(quán)。這是憲法的規(guī)定，也是世界各國的普遍做法。美國國會作為立法機(jī)關(guān)，有權(quán)決定國有資產(chǎn)的范圍、國有企業(yè)的建立、撤銷或企業(yè)內(nèi)部管理體制的改革；凡有關(guān)國有資產(chǎn)管理的各種議案均需得到國會的審議通過方能實(shí)施。英國國有資產(chǎn)的管理和控制，也是通過議會來進(jìn)行的。
然而各級人民代表大會在國企改制中的缺位，造成了國有資產(chǎn)少數(shù)群體化和國有資產(chǎn)職工化的兩難問題。即形成了全民所有資產(chǎn)要么為少數(shù)權(quán)利者所有，要么為企業(yè)職工所有的局面。這兩者都不應(yīng)該成為國企所有權(quán)人的主體，他們在整個(gè)企業(yè)改革中作為利益攸關(guān)方，難免都會為自己的既得利益進(jìn)行爭奪，而不會考慮到企業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展。通鋼事件中一方面是建龍企圖以最小代價(jià)侵吞國有資產(chǎn)，另一方面是國企職工不愿放棄優(yōu)厚的福利待遇。這種利益爭奪最終演化為暴力事件。擔(dān)當(dāng)國有資產(chǎn)管理角色的國資委由于沒有民意的支持，面對職工的群體性事件沒有任何的底氣可言，其窘態(tài)可見一斑。如果這次重組方案是由全體吉林省人民決定的，那么也就不會產(chǎn)生國資委的粗暴決策，作為通鋼的職工也不可能因?yàn)樽陨砝娑种破蟾�。陳國軍的死再一次的為國企改制中的人大缺位敲響了警鐘，也為日后的國有資產(chǎn)管理提供了警示；作為國有資產(chǎn)的真正所有權(quán)人，各級人大應(yīng)該為國企的監(jiān)管承擔(dān)更多的職責(zé)為各方利益平衡進(jìn)行決策。
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