|
●一段時間來，一些中央部委和地方政府打著保障性住房的名義，以各種形式為公務員建實物型住房有不斷加劇的趨勢�；蛎骰虬档摹案＠址俊闭诰硗林貋�。住房保障體系應當覆蓋公務員群體，但公務員住房保障不應當享受“超國民待遇”。
●為公務員建住房是一個并無爭議的命題。但是要動用公共資源，納入住房保障體系，采取區(qū)別化的政策去為公務員建擁有產(chǎn)權的實物型住房，則必須在合法、合規(guī)、合理的范圍內(nèi)，不能靠“打擦邊球”去謀取不正當利益。
●城市的土地資源是國民財富中的優(yōu)質(zhì)資源，這些資源必須按照公共利益最大化的原則來進行配置，而不能按照某一社會群體利益最大化的原則來進行配置。在公共利益和個別利益的關系上，掌握社會權力的群體應當具有基本的自律精神。
一段時間來，一些中央部委和地方政府打著保障性住房的名義，以各種形式為公務員建實物型住房有不斷加劇的趨勢�；蛎骰虬档摹案＠址俊闭诰硗林貋怼Ｗ》勘Ｕ象w系應當覆蓋公務員群體，但公務員住房保障不應當享受“超國民待遇”。
公務員應當有住房。這是一個無需論證的命題。所有公民都應當享受適當住房。給予公務員這個特殊的社會群體以一定的區(qū)別化保障，也有一定的必要性。因為公務員是受社會委托維護公共利益的職業(yè)群體。這個群體隊伍的穩(wěn)定符合公共利益的穩(wěn)定和最大化；公務員不是一個通過市場化競爭來獲取消費性資源的群體，給予崗位對應的福利保障有利于降低公務員隊伍的流動性，維護其穩(wěn)定性。但是，在任何國家，包括住房待遇在內(nèi)，公務員的福利標準都應當是社會中等水平，而不應享受顯然超出社會其他群體的超國民待遇。
一、任何國家都沒有公務員住房享受超國民待遇的“經(jīng)驗”
縱觀各國住房保障體系，幾乎找不到為公務員提供實物型產(chǎn)權房的保障方式。除了維護國家形象所必須的“官邸制”住房外(官邸待遇也只是和任期相聯(lián)系的一種職務消費，并不和私人產(chǎn)權掛鉤)，國外實物型公務員住房保障通常有三個明顯特點。一是以只租不售的租賃型住房為主，例如履行職務所必須的特殊崗位宿舍、政府持有產(chǎn)權的公務員公寓等；二是重點保障的對象是年輕或低端崗位的公務員，例如提供給單身或低端公務員租賃型住房通常含有政府“暗補”貼租，因而租金低于市場價格。三是只保障基本住房需求，適當兼顧一定職務的改善性尋求，不包括享受性需求，例如實物型保障住房通常都是“小戶型”，家庭人口多的一般也只有60-80平方米/套。
少數(shù)國家也有與產(chǎn)權相聯(lián)系的，但只有三種情況：一是20年以上的舊房，如果當?shù)夭辉傩枰�，可以賣給居住者。如法國。二是和社會一般住房保障體系融合一起。歐美一些國家所有符合保障條件的社會成員都可購買一種叫做“affordable
house”的(意即“與支付能力相稱的房子”，或“買得起的房子”)的住房。這種住房享受政府提供的廉價土地，因而價格便宜，且可以享受先租后買，或分次購買產(chǎn)權等政策援助。其中公務員能享受的區(qū)別于其他社會群體的惟一政策是，在這種住房中劃出一定比例優(yōu)先供應公務員。如英國。三是組建專門針對公務員的建房機構，由公務員通過“公務員基金”等金融組織集資建房。但這種“集資建房”通常仍要按照市場化原則支付地價，而且仍以滿足中低端公務員的需求和以滿足基本住房需求的“小戶型”為主。如韓國。
國外保障公務員住房是主導性措施是貨幣化、金融化的政策。其中主要做法，一是給中低端公務員比照市場化租金水平發(fā)放租房補貼(注意，是補貼租房，不是補貼購房)。二是建立一些含有政府貼租暗補的租賃型公務員宿舍。三是組建公務員住宅基金等互助型金融組織(這種基金也并非公務員所獨享，公務員基金通常只是退伍軍人、教師等各種社會群體同類基金中的一種)。四是為公務員融資購房提供一定形式的擔保。五是通過特定金融組織為公務員提供優(yōu)惠利率貸款等。
在大多數(shù)國家，公務員住房保障都是納入社會一般住房保障體系中的。作為一項公共政策，社會住房保障體系覆蓋包括公務員在內(nèi)的社會群體；與其他社會人員相比，公務員在住房上能夠享受的特殊待遇非常有限。
特別強調(diào)指出，國際經(jīng)驗真正普遍證明的一點是，政府持有、配置實物型公務員住房的政策往往是低效率、高成本、浪費資源和容易滋生腐敗的。不僅如此，一些因特定發(fā)展階段的歷史條件、社會政治傳統(tǒng)等原因，在公務員住房保障上采取了相對較多區(qū)別化政策的國家，例如韓國、日本、法國等，其政府都無一例外地因此項政策受到了社會各界的尖銳指責批評。近年來，這些國家都在采取措施逐步收縮原有政策范圍、降低保障標準或努力把公務員住房保障納入社會一般住房保障體系。其中包括高級官員的官邸和普通公務員的“廉租房”。相反，基本沒有對公務員實行區(qū)別于其他社會群體住房保障政策的，如美國、德國、瑞典等，則很少因此引起輿論對政府的批評。
在世界各國，公務員群體因政策保障而在當?shù)毓ば诫A層中享受最好居住條件的，不論富國還是窮國，不論大城市還是小城鎮(zhèn)，不論歷史還是現(xiàn)實，除了前蘇聯(lián)，一個例證都找不到。
二、公務員住房上的超國民待遇危害極大
當前，一個值得高度關注的趨勢是，不少地方正在采取“委托代建”、“定向開發(fā)”的方式，大興土木地給公務員建實物型住房。這些單位名義上大都打著“集資建房”的旗號，實質(zhì)上是力圖繞過土地公開“招拍掛”的政策門檻，甚至把公務員住房納入免交土地出讓金的“經(jīng)濟適用房”范圍，再加上各種明暗的稅費優(yōu)惠，一些部門的公務員往往可以用只有市場價若干分之一的“價格”買到產(chǎn)權房。一些地方以政府搬遷為名，在原有公務員住房政策之外，在所謂的城市“新區(qū)”另建高檔、奢華的領導干部集中居住區(qū)、公務員小區(qū)等，高標準、低價格地為公務員配置住房；一些已經(jīng)享受了福利分房和住房制度改革優(yōu)惠政策的公務員再次有機會低價買大房子、好房子。還有一些單位，一邊給公務員發(fā)著“住房補貼”，另一邊又提供遠低于市場價格的“集資房”，貨幣、實物保障兩頭享受。
這些都是給公務員超國民待遇的腐敗做法。
給公務員住房以超國民待遇的做法有幾種冠冕堂皇的理由。
一是，“公務員的工資買不起房，所以政府要給予特別保障”。確有很多公務員買不起房，這是事實。但公務員買不起房的比重是否高于社會中等收入者階層？這才是公務員是否應享受特殊政策的關鍵！毋庸置疑，我國公務員的工資水平已經(jīng)達于社會中等程度。如果公務員買不起房，那么全社會中等收入者階層都處于同等條件；這時社會公共政策要解決的，就是如何逐步實現(xiàn)大多數(shù)人買得起房的問題，而不應是“公務員優(yōu)先買得起房”的問題。事實上任何國家公務員的購房能力都是高于其他社會職業(yè)同等收入者的，因為他們的職業(yè)風險小、融資信用高。
二是，“經(jīng)濟適用房政策、集資建房政策是國家允許的政策”。一些符合條件的低端、年輕公務員的確有權享受免交土地出讓金的經(jīng)濟適用房政策。但是2007年國務院24號文件明確規(guī)定，經(jīng)濟適用住房供應對象為城市低收入住房困難家庭，其標準控制為60平方米/套，且要有嚴格的準入條件，配置過程要對社會公開透明；單位集資合作建房只允許距離城區(qū)較遠的獨立工礦企業(yè)和住房困難戶較多的企業(yè)，各級國家機關一律不得搞單位集資合作建房；任何單位不得新征用或新購買土地搞集資合作建房；單位集資合作建房不得向非經(jīng)濟適用住房供應對象出售。
三是，“政府之手對公務員住房問題進行干預，能夠充分發(fā)揮政府對市場的干預和調(diào)節(jié)作用，克服市場機制的自發(fā)性和盲目性”。這個說法實際上是一種非常笨拙的牽強附會。公務員是行使公共權力、維護公共利益的責任群體；土地等資源是國民財富中最優(yōu)質(zhì)的公共資源。動用公共資源為公務員提供特殊性保障，就需要說明這種保障是否符合公共利益。誰都知道，在商品房成本中，占比重最大的是土地成本。各地商品房價格的差異，主要是差在了土地成本上。那些公務員“集資建房”之所以廉價的秘密，就在于把公共資源性質(zhì)的土地通過非市場化的低價“劃撥”或無償?shù)丶{入到了公務員福利范圍。利用政府對公共資源的支配權，靠壓低土地價格、實行財政明補或暗補來為公務員提供低價的產(chǎn)權房是一種公開侵吞公共資源的行為，是和政府的公共職能完全相悖的做法。
四是，“為公務員建集中居住小區(qū)是推動城市改造、擴張的一種示范性措施”。城市化進程中，由于集聚效應的產(chǎn)生需要一定規(guī)模、一個過程，新城區(qū)的開發(fā)、發(fā)展以至逐步繁榮的確需要有政府政策介入。例如給進駐新區(qū)的商業(yè)、教育、文化、醫(yī)療等單位一定的稅賦優(yōu)惠，給購房人以交易環(huán)節(jié)或持有環(huán)節(jié)的稅費減免，甚至采取購房免(退)個人所得稅等政策，在高新技術開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)等特定功能區(qū)給引入的優(yōu)秀企業(yè)以分期支付土地成本等政策鼓勵，等等，這些都是有意義的探索。但是讓公務員“搶駐”，特別是占據(jù)最優(yōu)質(zhì)的地段、建高檔次的住房，形成與社會其他群體分割的社區(qū)，這和利用職權買擬上市公司的“原始股”無異。有必要說明，當前世界各國的趨勢是，就是為公務員配置的保障性住房，也要盡量分散在一般居民社區(qū)中。
五是，“為公務員建住房可以拉動內(nèi)需，促進經(jīng)濟增長”。這是近來的一個新說法。房地產(chǎn)開發(fā)可以拉動內(nèi)需和促進經(jīng)濟增長，這沒有多少疑義。但把中等收入者階層中購房能力相對較強的人群從市場中分離出去，實行政策特殊補貼的“雙軌制”，這盡管同樣會產(chǎn)生投資需求、拉動GDP的增長速度，但是其結果是徹底破壞市場機制運行的規(guī)則，瓦解市場價格形成的基礎。上世紀90年代初期鋼材等價格的“雙軌制”改革嘗試曾導致“計劃外”價格的暴漲和一輪惡性通脹，其教訓應當牢牢汲取。最近在開發(fā)商等市場主體中，對保障房影響市場的反響極為激烈，其背后臺詞，就是對公務員以促保障、保增長為名大規(guī)模建房趨勢的不滿。
公務員住房上的超國民待遇危害極大，不僅會造成新的社會不公，導致尖銳的社會矛盾，妨害市場的健康發(fā)展和價格的穩(wěn)定性，而且會對形成健康文明的住房消費模式起到惡劣的負面示范作用。一些國家歷史上在公務員住房問題上的不慎做法曾引發(fā)嚴重的社會危機以至政治危機，其教訓不可謂不深刻。
三、保障公務員住房必須合法合規(guī)合理
為公務員建住房是一個并無爭議的命題。給任何社會群體建住房都是合理和應該的。但是要動用公共資源，納入住房保障體系，采取區(qū)別化的政策去為公務員建擁有產(chǎn)權的實物型住房，則必須在合法、合規(guī)、合理的范圍內(nèi)。任何一級政府，任何一個政府部門都不能在這個問題上濫用自由裁量權，不能靠“打擦邊球”去謀取不正當利益。
為公務員建保障房，首先必須在合法的框架內(nèi)。國有土地、國家稅收、財政資金都是國有資產(chǎn)，都是只能用于謀取公共利益的公共資源。為某一社會群體動用這些資源，必須要有法律依據(jù)。法未明示可做的，就不能僅以“紅頭文件”、“領導批示”為依據(jù)作為政府行為實施。我國已經(jīng)有公務員法，有法律明示的公務員利益界限。如果需要調(diào)整，必須要經(jīng)過法定的程序，而且要能夠證明確實符合公共利益，要對社會公開透明。不能政府自己“開會研究”來確定自己內(nèi)部職業(yè)群體的利益。這是所有國家涉及政府行為、公務員利益的基本法制要求。
為公務員建保障房還必須合規(guī)。政府已經(jīng)以國務院文件形式規(guī)定了廉租房、經(jīng)濟適用房、“兩競兩限房”等具有政策保障性質(zhì)住房的適用范圍、供應對象、準入限制以及面積控制標準，就應當嚴格按照相應規(guī)定執(zhí)行。把各種性質(zhì)的保障房擴大到家庭月收入、現(xiàn)住房條件等明顯超過規(guī)定標準的人群，把控制面積擴大到中檔甚至高檔商品房的程度，把滿足基本住房需求和適度改善型需求的保障擴大到滿足享受型、甚至奢侈型需求，把對中低端崗位的保障擴大到中高端職位的領導干部，都是與合規(guī)性相違背的。
為公務員建保障房也要約束在合理范圍內(nèi)。我國人多地少、資源匱乏，公務員應當率先在形成健康文明的住房消費模式、促進資源節(jié)約上做出垂范，而不能成為社會住房攀比的標桿。城市的土地資源是國民財富中的優(yōu)質(zhì)資源，這些資源必須按照公共利益最大化的原則來進行配置，而不能按照某一社會群體利益最大化的原則來進行配置。在城市規(guī)劃中，城市資源配置是有巨大機會成本、社會成本的。把可用于城市發(fā)展、經(jīng)濟增長和國民福利提高的公共資源以任何名義據(jù)為己有，都無異于是一種濫用權力的巧取豪奪。在公共利益和個別利益的關系上，掌握社會權力的群體應當具有基本的自律精神。這種自律性是一種高尚，是應有道德，是促進社會和諧、社會文明的“理”之所在。
(作者為中國城鄉(xiāng)建設經(jīng)濟研究所所長，研究員，博士生導師) |