我國(guó)的改革是從解決農(nóng)村土地制度問(wèn)題打開(kāi)缺口的。改革開(kāi)放30年后，農(nóng)村土地制度日益成為諸多矛盾的焦點(diǎn)。2008年9月，中國(guó)(海南)改革發(fā)展研究院組織了百名專家關(guān)于農(nóng)村土地制度改革問(wèn)卷調(diào)查。本次問(wèn)卷調(diào)查從5個(gè)方面設(shè)計(jì)了38個(gè)問(wèn)題，涉及當(dāng)前農(nóng)村土地所有權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和使用權(quán)、土地征用、土地流轉(zhuǎn)、土地財(cái)產(chǎn)性收入等方面的內(nèi)容。

　　一、 農(nóng)村土地制度改革要有利于維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益

　　1. 產(chǎn)權(quán)主體缺位和土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全是當(dāng)前農(nóng)村土地制度存在的突出問(wèn)題。調(diào)查顯示，64.6%的專家認(rèn)為產(chǎn)權(quán)主體缺位是當(dāng)前農(nóng)村土地制度存在的主要問(wèn)題，63.7%的專家認(rèn)為土地征用制度不規(guī)范是當(dāng)前農(nóng)村土地制度存在的主要問(wèn)題，還有近50%的專家認(rèn)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全是農(nóng)村土地制度存在的突出問(wèn)題。另外，專家認(rèn)為當(dāng)前土地制度存在農(nóng)民行使土地權(quán)利得不到保障(33.6%)、土地市場(chǎng)發(fā)育不健全(24.8%)、農(nóng)民土地使用權(quán)不完整(23%)等問(wèn)題。

　　2. 保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益關(guān)鍵是賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。88.5%的專家認(rèn)為，制定和修改相關(guān)法律政策，并盡快出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則是保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的主要措施；66.4%的專家認(rèn)為，鼓勵(lì)發(fā)展各類農(nóng)民組織是維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的主要措施，以上兩項(xiàng)的認(rèn)同度都超過(guò)了50%。有45.1%和44.2%的專家分別認(rèn)為，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、提高農(nóng)民自身法律水平和保護(hù)意識(shí)是維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的主要措施。另外，有專家建議，要嚴(yán)格規(guī)范政府行為，尤其是采取措施有效限制基層政府侵害農(nóng)民土地權(quán)利的行為。還有專家指出，保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益關(guān)鍵是賦予農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，把地權(quán)還給農(nóng)民。

　　3. 對(duì)傳統(tǒng)的農(nóng)村土地集體所有制進(jìn)行產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變革。專家對(duì)未來(lái)農(nóng)村土地制度改革的爭(zhēng)論較大，認(rèn)同度均在50%以下。30.3%專家認(rèn)為農(nóng)村土地改革不應(yīng)觸動(dòng)所有制，但需要對(duì)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)行根本變革；17.4%的專家認(rèn)為未來(lái)農(nóng)村土地改革的方向或目標(biāo)就是把土地產(chǎn)權(quán)交給農(nóng)民；16.5%的專家認(rèn)為農(nóng)村土地制度只需要穩(wěn)定和完善家庭承包責(zé)任制；10.1%的專家提出土地集體所有，農(nóng)民永佃的建議。另外，還有專家建議，應(yīng)明確土地產(chǎn)權(quán)，并從法律上界定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于物權(quán)；最大限度地弱化村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府處置村集體土地的權(quán)力，強(qiáng)化農(nóng)民集體對(duì)土地的處置權(quán)；保證農(nóng)民現(xiàn)有的土地權(quán)利不被侵犯。

　　二、 加快推進(jìn)農(nóng)村土地集體所有權(quán)制度的改革

　　1. 農(nóng)村土地集體所有權(quán)的邊界不清。49.1%的專家認(rèn)為，農(nóng)村土地“集體所有”邊界不清，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)模糊的概念。有專家指出，農(nóng)村土地確實(shí)為村民小組所有，但基層政權(quán)對(duì)農(nóng)民集體土地權(quán)利的干預(yù)過(guò)多。

　　2. 農(nóng)村土地集體所有權(quán)需進(jìn)一步界定。專家對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)存在的問(wèn)題的認(rèn)同度較高，按選擇人數(shù)排序，位于前五位的分別是：所有權(quán)權(quán)能殘缺(75%)；所有權(quán)客體界定不清(56.3%)；權(quán)利和義務(wù)不明確，缺乏可操作性(50.9%)；集體土地所有權(quán)多級(jí)所有，主體不明晰(50%)；集體土地所有權(quán)主體代表法律地位不明確(50%)。另外，有專家認(rèn)為，土地名義歸屬并不重要，重要的是農(nóng)民缺少有組織的權(quán)利主體，沒(méi)有辦法有效行使權(quán)利。

　　3. 將土地使用權(quán)永久下放給農(nóng)戶。專家對(duì)農(nóng)村土地集體所有制的改革提出了不同的建議。按選擇人數(shù)從高到低排序，分別是：將土地使用權(quán)永久下放給農(nóng)戶，農(nóng)戶成為土地物權(quán)最終的、完整的擁有者，并可以繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押和交易(58.9%)；對(duì)現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)村土地的法律、法規(guī)進(jìn)行重大修改(57.1%)；建立完備的土地管理檔案，地方政府和鄉(xiāng)村自治組織及其代表人都無(wú)權(quán)再以任何借口、理由對(duì)農(nóng)戶的土地進(jìn)行單方面處置(55.4%)。另外，有專家建議，完善農(nóng)村土地所有權(quán)制度，關(guān)鍵是提高農(nóng)民維護(hù)土地權(quán)益的能力，同時(shí)在法律上，為農(nóng)民提供有效的救濟(jì)手段。

　　三、 農(nóng)民土地使用權(quán)需要制度保障

　　1. 當(dāng)前農(nóng)民土地使用權(quán)性質(zhì)尚不清晰。調(diào)查顯示，68.3%的專家認(rèn)為農(nóng)民土地使用權(quán)應(yīng)該是“物權(quán)”，24%的專家認(rèn)為應(yīng)該是用益物權(quán)，只有不到5%的專家認(rèn)為應(yīng)該是債權(quán)。但現(xiàn)實(shí)與理論相差甚遠(yuǎn)，只有14.1%的專家認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民土地使用權(quán)是“物權(quán)”，40%的專家認(rèn)為是用益物權(quán)，還有32.9%的專家認(rèn)為還只是債權(quán)。

　　2. 農(nóng)民土地使用權(quán)諸多問(wèn)題與土地制度設(shè)計(jì)缺陷相關(guān)。調(diào)查顯示，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障土地使用權(quán)的難點(diǎn)主要表現(xiàn)在四個(gè)方面，一是承包期內(nèi)調(diào)整土地(85.8%)；二是政府侵占農(nóng)民權(quán)益(85%)；三是政府違規(guī)征地(54.9%)；四是發(fā)包方以各種名義收回土地(53.1%)。以上四項(xiàng)的認(rèn)同度都超過(guò)了50%。
　　農(nóng)民土地使用權(quán)諸多問(wèn)題的出現(xiàn)不能不說(shuō)與土地制度設(shè)計(jì)缺陷相關(guān)。52.7%的專家認(rèn)為，盡管《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定承包期內(nèi)發(fā)包方不得調(diào)整承包地，但又規(guī)定在某些“特殊情形”下進(jìn)行有限調(diào)整，客觀上造成了農(nóng)民土地使用權(quán)的不穩(wěn)定；47.3%專家認(rèn)為，該法提供了解決土地糾紛的仲裁機(jī)制，但并沒(méi)有頒布任何管理這種機(jī)制的具體規(guī)定，導(dǎo)致解決土地糾紛的難度很大；43.6%的專家認(rèn)為，該法對(duì)土地抵押進(jìn)行了嚴(yán)格限制是重要的缺陷；40.9%的專家認(rèn)為，該法和我國(guó)有關(guān)土地登記注冊(cè)原則之間存在明顯沖突；36.4%由于農(nóng)村土地承包給農(nóng)戶，其權(quán)利屬于所有的家庭成員，該法對(duì)這種共同擁有的權(quán)利是否應(yīng)分割給單個(gè)的成員沒(méi)有規(guī)定，事實(shí)造成了婦女難以平等分享土地使用權(quán)。

　　3. 以土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓和界定產(chǎn)權(quán)主體來(lái)穩(wěn)定農(nóng)村土地使用權(quán)。農(nóng)民對(duì)穩(wěn)定土地使用權(quán)與平均占有土地之間的矛盾，以及“人多地少”之間的矛盾，一直是穩(wěn)定農(nóng)民土地使用權(quán)的兩個(gè)突出矛盾。對(duì)于第一個(gè)矛盾，專家建議，一是通過(guò)土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓，逐步實(shí)現(xiàn)土地調(diào)整的市場(chǎng)化(70.6%)；二是在界定產(chǎn)權(quán)主體的同時(shí)，嚴(yán)格界定“集體”成員的邊界，限定享有“承包權(quán)利”的群體(67%)，以上兩項(xiàng)認(rèn)同度都超過(guò)了60%。對(duì)于第二個(gè)矛盾，68.2%的專家建議用規(guī)范的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)取代行政調(diào)整手段(有專家認(rèn)為現(xiàn)在是解決土地使用權(quán)問(wèn)題的最好時(shí)機(jī))；55.5%的專家建議加快農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市化發(fā)展，擴(kuò)大非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。

　　4. 新階段要強(qiáng)化和保障農(nóng)民土地使用權(quán)。67.3%的專家建議應(yīng)強(qiáng)化農(nóng)民土地的使用權(quán)，弱化農(nóng)村土地的集體所有權(quán)。專家從三個(gè)方面提出了具體建議：

　　一是對(duì)現(xiàn)有的法律作相應(yīng)的修改。按照選擇人數(shù)排序，前五項(xiàng)分別是取消1995年《擔(dān)保法》中有關(guān)禁止把農(nóng)民的土地權(quán)利作為抵押的條款，允許農(nóng)地使用權(quán)進(jìn)行抵押，并出臺(tái)配套措施，防范風(fēng)險(xiǎn)(57%)；對(duì)土地重新調(diào)整予以清晰和明確的限制，詳細(xì)列出哪些是屬于可以視為土地調(diào)整依據(jù)的“特殊情況”(48.6%)；設(shè)計(jì)和頒發(fā)統(tǒng)一的土地承包合同和土地證書(shū)，使其包括農(nóng)村土地承包法的核心條款(46.7%)；起草土地登記的監(jiān)管條例，建立農(nóng)村土地登記系統(tǒng)(43.9%)；頒布有關(guān)解決土地糾紛仲裁的規(guī)定，并著手建立仲裁委員會(huì)(38.3%)。

　　二是擴(kuò)大農(nóng)村土地使用權(quán)。專家認(rèn)為，土地使用權(quán)主要應(yīng)由四項(xiàng)權(quán)利構(gòu)成，即自主利用和經(jīng)營(yíng)權(quán)(如轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、租賃等權(quán)利)(83.9%)；當(dāng)承包地依法被征用、占用時(shí)，有權(quán)依法取得相應(yīng)的補(bǔ)償(72.3%)；排他占有權(quán)(如抵押、繼承、擔(dān)保等權(quán)利)(66.1%)；剩余產(chǎn)品分配權(quán)(53.6%)，以上四項(xiàng)權(quán)利的認(rèn)同度超過(guò)了50%。另外，還有48.2%的專家認(rèn)為，土地使用權(quán)最重要的應(yīng)包括優(yōu)先承包權(quán)。

　　三是調(diào)整農(nóng)村土地使用權(quán)的期限。超過(guò)半數(shù)的專家認(rèn)為，不應(yīng)再規(guī)定具體的期限，而是應(yīng)賦予農(nóng)民永久的土地使用權(quán)；21.8%的專家認(rèn)為土地使用權(quán)的期限至少30年。只有7.3%和9.1%的專家認(rèn)為土地使用權(quán)期限應(yīng)為50年或70年。還有專家認(rèn)為，不應(yīng)對(duì)土地使用權(quán)期限作死規(guī)定，應(yīng)當(dāng)是一種靈活的使用權(quán)，根據(jù)雙方的意愿靈活處理，或根據(jù)各地農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況及產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際，讓集體和農(nóng)民民主(如2/3的多數(shù))決定。

　　四、 征用農(nóng)村土地關(guān)鍵是保護(hù)農(nóng)民權(quán)益

　　1. 農(nóng)地征用制度存在缺陷。認(rèn)同度超過(guò)50%的分別是：征地收益分配不合理(79.1%)；征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低(68.2%)；征地補(bǔ)償費(fèi)的測(cè)算方法不合理(60%)；土地補(bǔ)償資金管理不嚴(yán)，截留、挪用、克扣等現(xiàn)象較為突出(59.1%)；缺乏明確的土地征用范圍，公共利益沒(méi)有明確的界定(59.1%)；失地農(nóng)民得不到妥善安置(59.1%)。另外，39.1%的專家認(rèn)為征地補(bǔ)償因土地用途或類型而異，違背了公平對(duì)待土地?fù)碛姓叩脑瓌t；20.9%的專家認(rèn)為有些大類的農(nóng)村土地(包括林地和草地)被排除在外。造成利益分配不均。
　　地方政府熱衷于土地征用，成為近年來(lái)農(nóng)地征用過(guò)程中各種矛盾的重要原因之一。71.3%的專家認(rèn)為是由于現(xiàn)行的財(cái)稅體制不完善，客觀造成了地方政府對(duì)土地財(cái)政的過(guò)分依賴；60.4%的專家認(rèn)為，以GDP為主要指標(biāo)的政績(jī)考核機(jī)制刺激了地方政府通過(guò)征地來(lái)上大項(xiàng)目、大工業(yè)。另外，還有專家認(rèn)為土地征用程序的法律規(guī)制不健全(27.9%)、土地要素市場(chǎng)改革滯后(21.6%)、土地征用的監(jiān)管不力(12.6%)也是造成地方政府熱衷于土地征用的原因。

　　2. 完善農(nóng)地征用制度的關(guān)鍵是賦予農(nóng)民維護(hù)自己權(quán)益的能力。63.1%的建議，改善農(nóng)地征用過(guò)程的首要措施是提高農(nóng)民在征地過(guò)程中的談判地位，賦予農(nóng)民維護(hù)自己權(quán)益的能力。認(rèn)同度超過(guò)50%的分別還有：清晰界定公共利益，采用列舉、清單等方式明確界定公共利益的范疇(62.2%)；嚴(yán)格控制地方政府的征地權(quán)力(58.6%)；完善征地程序，提高征地過(guò)程中的透明度(52.3%)。另外，還有專家認(rèn)為應(yīng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)(49.5%)；確保征地補(bǔ)償款發(fā)放給農(nóng)民(45%)；以物權(quán)規(guī)范土地征用(41.4%)；大力發(fā)展農(nóng)地交易市場(chǎng)(36.9%)；構(gòu)建和完善司法救助體系，緩和政府與失地農(nóng)民的緊張關(guān)系(34.2%)；放開(kāi)土地一級(jí)市場(chǎng)，允許以營(yíng)利性為目的經(jīng)營(yíng)性用地直接入市(29.7%)等也是改進(jìn)農(nóng)地征用的主要措施。

　　3.“土地?fù)Q社�！辈皇情L(zhǎng)期的制度安排。專家對(duì)此做法存在明顯爭(zhēng)論。34.5%的專家認(rèn)為“土地?fù)Q社保”是在農(nóng)村公共服務(wù)體制尚未建立和公共財(cái)政制度還不完善的制度背景下的一種過(guò)渡辦法；33.6%專家認(rèn)為“土地?fù)Q社�！� 既是政府卸責(zé)與城鄉(xiāng)二元制度慣性的表現(xiàn)，也是地方政府利誘農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的誘餌；24.5%的專家認(rèn)為“土地?fù)Q社保”是安置失地農(nóng)民的一種保障措施，也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的重要舉措。

　　五、 當(dāng)務(wù)之急是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度

　　1. 土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益得不到有效保障。調(diào)查顯示，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，一是收益分配不規(guī)范，農(nóng)民權(quán)益得不到保障(84.7%)；二是流轉(zhuǎn)中違法、違規(guī)問(wèn)題比較嚴(yán)重(71.2%)；三是政府的行政性干預(yù)大(60.4%)。以上三個(gè)選項(xiàng)的認(rèn)同度都超過(guò)了50%。
　　對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生諸多問(wèn)題的原因，72.1%專家認(rèn)為，缺乏明確的土地產(chǎn)權(quán)是問(wèn)題的根源；59.5%的專家認(rèn)為是國(guó)家壟斷稀缺的土地資源，農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)育嚴(yán)重滯后造成的；58.6%的專家認(rèn)為缺乏合理的土地流轉(zhuǎn)價(jià)格體系也是重要原因之一。還有專家指出，造成以上問(wèn)題的主要原因在于地方政府干預(yù)過(guò)多，農(nóng)民權(quán)利得不到尊重。

　　2. 農(nóng)村集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)。調(diào)查顯示，57.7%的專家贊成農(nóng)村集體建設(shè)用地(尤其是經(jīng)營(yíng)性集體用地)直接進(jìn)入市場(chǎng)，其中，55.4%的專家認(rèn)為目前時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，應(yīng)盡快推開(kāi)。另外，也有近1/3的專家明確表示反對(duì)。有專家認(rèn)為，在不具備成熟農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的條件下，農(nóng)村集體建設(shè)用地不宜直接入市。

　　3. 創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式。專家對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式有不同的看法。對(duì)“公司+農(nóng)戶”的看法。57%專家認(rèn)為“公司+農(nóng)戶”有效的促進(jìn)了農(nóng)民土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，增加了農(nóng)民收入。但也有43%的專家表達(dá)了不同的看法，其中13%的專家認(rèn)為“公司+農(nóng)戶”成為公司與農(nóng)民爭(zhēng)地的主要來(lái)源，例如，有專家指出，“公司”往往是外生的，甚至是地方政府主導(dǎo)的，本質(zhì)上與農(nóng)民不是利益共同體。還有專家指出，要反思這些年來(lái)“公司+農(nóng)戶”的做法，通過(guò)規(guī)范運(yùn)作、有效監(jiān)督，使這種形式真正惠利于農(nóng)。
　　鼓勵(lì)土地股份制試點(diǎn)。調(diào)查顯示，71.8%的專家對(duì)土地股份制表示支持，只有9.1%的專家明確表示反對(duì)。有專家認(rèn)為，國(guó)家現(xiàn)行的土地法律制度不作根本性的改革，各地開(kāi)展的土地股份制試點(diǎn)只能是“瞎忙活”。

　　六、 支持廣大農(nóng)民獲得土地財(cái)產(chǎn)性收入

　　1. 土地尚未發(fā)揮財(cái)產(chǎn)性功能。專家對(duì)未來(lái)10年土地的主要功能的預(yù)測(cè)中，并不看好土地的財(cái)產(chǎn)性功能，認(rèn)為土地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)還主要是發(fā)揮生產(chǎn)功能和保障功能。40.9%的專家認(rèn)為，之所以土地未能成為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的主要來(lái)源，主要是受制于當(dāng)前土地制度。但也有36.4%的專家認(rèn)為，發(fā)揮土地的財(cái)產(chǎn)性功能必須認(rèn)真貫徹現(xiàn)有的法律制度。只有不到20%的專家認(rèn)為，土地已經(jīng)成為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性的主要來(lái)源。

　　2. 擴(kuò)大農(nóng)民宅基地的使用權(quán)。農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)——住房，由于受宅基地使用權(quán)制度缺失和限制，所引發(fā)的矛盾越來(lái)越多。調(diào)查顯示，目前農(nóng)民宅基地面臨的主要問(wèn)題主要表現(xiàn)在三個(gè)方面，一是不清晰的土地權(quán)利期限(66.1%)，二是保護(hù)農(nóng)村宅基地權(quán)利法律的缺失(58.7%)，三是對(duì)轉(zhuǎn)讓的過(guò)度限制(51.4%)。以上三個(gè)選項(xiàng)的認(rèn)同度都超過(guò)了50%。另外，分別有37.6%和30.3%的專家認(rèn)為，對(duì)土地抵押的限制、不明晰的補(bǔ)償條款也是宅基地使用權(quán)存在的問(wèn)題。
　　針對(duì)目前宅基地存在的問(wèn)題， 67%的專家認(rèn)為法律應(yīng)取消對(duì)農(nóng)民宅基地轉(zhuǎn)讓的種種限制，81.5%的專家贊成在適當(dāng)時(shí)候允許市民到農(nóng)村購(gòu)買農(nóng)村住房， 82.7%的專家贊成農(nóng)村宅基地(包括地上房屋)可以抵押。