我國資本市場監(jiān)管的創(chuàng)新之路
    2008-08-28    左傳長    來源:上海證券報

    我們正面臨著把監(jiān)管和發(fā)展統(tǒng)一起來,強(qiáng)化資本市場基礎(chǔ)性制度建設(shè),不斷改進(jìn)和加強(qiáng)市場監(jiān)管的艱巨任務(wù)。而資本市場監(jiān)管手段的創(chuàng)新重點,就是混業(yè)經(jīng)營條件下監(jiān)管的轉(zhuǎn)型。“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管格局已無法滿足混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展勢頭,亟待成立高級別的跨部門證券創(chuàng)新產(chǎn)品發(fā)展決策機(jī)構(gòu)。

    伴隨著中國的崛起,中國資本市場的定位也日益清晰:推動大國崛起的資源配置的基礎(chǔ)平臺和國民財產(chǎn)性收入增加的重要渠道。毫無疑問,我國資本市場要成為國民功能財產(chǎn)性收入的主要渠道,就必須建立以投資者為中心,體現(xiàn)投資者為本的市場化機(jī)制。為此,政府監(jiān)管的重點應(yīng)始終如一地放在保護(hù)投資者利益上,以創(chuàng)造使國民分享經(jīng)濟(jì)增長紅利的安全制度環(huán)境。
    世人都看到了,在堅持法治先行的原則基礎(chǔ)上,這些年來中國證券市場監(jiān)管層在維護(hù)市場秩序和保護(hù)投資者利益方面做出了一系列努力,逐步探索出了一條符合“新興加轉(zhuǎn)軌”市場特色的立法道路。但另一方面,基礎(chǔ)性建設(shè)薄弱、市場參與主體的約束機(jī)制和相互間的制衡機(jī)制不健全、市場運行缺乏有效的自我穩(wěn)定和自我調(diào)節(jié)機(jī)制等問題仍然比較突出。所以,以創(chuàng)新思維完善相關(guān)法律法規(guī)體系,完善市場監(jiān)管體系,對資本市場的健康穩(wěn)定發(fā)展尤為重要。
    這十多年來,我國資本市場法律規(guī)則體系得到了全方位的梳理和重構(gòu),形成了以證券法、公司法、證券投資基金法為主體,證券期貨類行政法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件和自律規(guī)則相配套的、比較完備的、多層次的法律規(guī)范體系。同時,在執(zhí)法體制建設(shè)方面進(jìn)行了積極的創(chuàng)新探索,發(fā)行審核委員會制度的改革、專門的行政處罰委員會的建立等,使得執(zhí)法機(jī)制、執(zhí)法程序、執(zhí)法行為都得到了前所未有的加強(qiáng)。但必須看到的是,資本市場具有操作技術(shù)專業(yè)化、信息高度透明、資金流動量大而迅速、博弈紛繁激烈等特征,必然要求監(jiān)管層以更為嚴(yán)格的監(jiān)管舉措來保證市場的公開、公平和公正。
    現(xiàn)在,我們正面臨著要把監(jiān)管和發(fā)展統(tǒng)一起來,進(jìn)一步強(qiáng)化資本市場的基礎(chǔ)性制度建設(shè),著力解決好市場發(fā)展中的體制性、機(jī)制性問題,不斷改進(jìn)和加強(qiáng)市場監(jiān)管工作,促進(jìn)資本市場健康發(fā)展的艱巨任務(wù)。這意味著,首先,要推動相關(guān)制度的變革和建設(shè),建立有效的體系,為資本市場的建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造有利基礎(chǔ)以及良好環(huán)境。特別是要進(jìn)一步完善國有資產(chǎn)管理機(jī)制,推動信用體系和誠信文化的建設(shè)。繼續(xù)完善證券期貨法制,強(qiáng)化對違法違規(guī)行為的打擊,提高行政執(zhí)法效能。推動《基金法》和《刑法》的修訂,推動《上市公司監(jiān)督管理條例》、《上市公司獨立董事條例》、《證券公司監(jiān)管條例》、《證券公司風(fēng)險處置條例》的出臺。其次,要強(qiáng)化監(jiān)管的有效性。合理界定政府職能的邊界,進(jìn)一步構(gòu)建市場化導(dǎo)向的創(chuàng)新體系的建設(shè),逐步構(gòu)建市場化導(dǎo)向的創(chuàng)新機(jī)制。同時要充分發(fā)揮交易所和自律監(jiān)管功能,逐步完善市場的自我約束機(jī)制,形成高效的多層次監(jiān)管體系。第三,是加強(qiáng)日常監(jiān)管。進(jìn)一步完善轄區(qū)監(jiān)管責(zé)任制,建立健全適應(yīng)市場快速發(fā)展需要的科學(xué)監(jiān)管機(jī)制。既要堅持不懈地狠抓上市公司、證券公司、基金公司、期貨公司和中介服務(wù)機(jī)構(gòu)監(jiān)管的基礎(chǔ)性制度的有效落實,又要結(jié)合特定時期市場運行的特點,突出抓好維護(hù)市場平穩(wěn)運行的重點工作。同時,建立健全保障一線監(jiān)管的制度建設(shè)。第四,推動證券稽查執(zhí)法新體制的落實,加大對虛假信息披露、操縱市場、內(nèi)幕交易等案件的打擊力度。同時,完善快速反應(yīng)機(jī)制,做到及時發(fā)現(xiàn),及時制止,并提高違規(guī)成本。
    至于資本市場監(jiān)管的手段創(chuàng)新重點,當(dāng)然是混業(yè)經(jīng)營條件下監(jiān)管的轉(zhuǎn)型。最先要做的,是按機(jī)構(gòu)類型的監(jiān)管向按業(yè)務(wù)類型監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。
    根據(jù)IOSCO的解釋,監(jiān)管機(jī)構(gòu)所負(fù)責(zé)的產(chǎn)品和服務(wù)系列可能只是一種產(chǎn)品或服務(wù),但該產(chǎn)品具有的特征傳統(tǒng)上至少與以下行業(yè)中的兩個有關(guān):證券、銀行和保險。法律規(guī)定必須保證責(zé)任分工,不能留有管理真空和規(guī)定上的不公。在有監(jiān)管職責(zé)分工的情況下,本質(zhì)相同的行為在監(jiān)管要求上不應(yīng)出現(xiàn)不一致的情形。這是搭建完善證券創(chuàng)新產(chǎn)品監(jiān)管體系的基礎(chǔ)。由于證券創(chuàng)新產(chǎn)品的投資者不僅限于銀行、證券公司、保險公司,而是各類投資者都可能參與,因此,目前按機(jī)構(gòu)類型實行監(jiān)管的方式遠(yuǎn)不能滿足證券創(chuàng)新產(chǎn)品市場快速發(fā)展的需要。在混業(yè)經(jīng)營日益迫近的情況下,除了以金融控股的形式實現(xiàn)混業(yè)經(jīng)營以外,另一種很重要的形式就是部門交叉,如在銀行內(nèi)部設(shè)立保險部門和證券部門等經(jīng)營形式,而按目前的監(jiān)管格局,銀行內(nèi)部的保險部門、證券部門將成為監(jiān)管模糊地帶,“一行三會”的分業(yè)監(jiān)管格局已無法滿足混業(yè)經(jīng)營的發(fā)展,亟待變革。
    變革方式是盡快成立高級別的跨部門證券創(chuàng)新產(chǎn)品發(fā)展決策機(jī)構(gòu),類似美國期貨交易委員會CFTC,日本新近也成立了“金融廳”,由原監(jiān)管部門抽調(diào)人員組成,在更高級別上監(jiān)管金融業(yè),并按業(yè)務(wù)類型劃分監(jiān)管部門。對于證券創(chuàng)新產(chǎn)品,可以按照期貨、期權(quán)、掉期等業(yè)務(wù)類型分別確定期貨監(jiān)管部、期權(quán)監(jiān)管部、掉期監(jiān)管部等部門。這種監(jiān)管方式具有統(tǒng)一、明晰、全面的優(yōu)點,也是建立完善監(jiān)管規(guī)則體系的基礎(chǔ)。
    監(jiān)管機(jī)構(gòu)明確后,就該統(tǒng)一制訂我國證券創(chuàng)新產(chǎn)品發(fā)展規(guī)劃,修訂完善證券創(chuàng)新產(chǎn)品發(fā)展的法規(guī)政策,協(xié)調(diào)各政府部門在證券創(chuàng)新產(chǎn)品發(fā)展和監(jiān)管中的職責(zé)了。如此,我們才能從容應(yīng)對金融突發(fā)事件的系統(tǒng)風(fēng)險。

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