宅基地只有使用功能而無資產(chǎn)資本功能。結(jié)果是,集農(nóng)民畢生積累建造的農(nóng)房,由于限制流轉(zhuǎn)和抵押無法實現(xiàn)其資產(chǎn)信用功能,不能對擴(kuò)大生產(chǎn)、更新住宅和規(guī)避風(fēng)險提供支持。
近些年,農(nóng)村教育、農(nóng)村醫(yī)療、農(nóng)村社會保障等方面已取得重要突破,農(nóng)村住房制度建設(shè)在各地也進(jìn)行了積極探索,但整體制度建設(shè)仍不完善。農(nóng)民住房歷來以自建、自住、自管為主,農(nóng)村住房制度長期停滯在“一戶一宅”、“限制宅基地轉(zhuǎn)讓”等層面,涉及農(nóng)民利益和權(quán)益保障、農(nóng)民居住質(zhì)量和安全、農(nóng)民人居環(huán)境提高和最低端農(nóng)民居住保障等方面的制度建設(shè)很不健全。
我國現(xiàn)有農(nóng)村住房制度主要體現(xiàn)宅基地制度層面,“一戶一宅”、“面積法定”、“無償取得和使用”、“限制流轉(zhuǎn)和抵押”是基本特征。宅基地制度過于側(cè)重對農(nóng)民的福利和保障,導(dǎo)致宅基地只有使用功能而無資產(chǎn)資本功能。結(jié)果是,集農(nóng)民畢生積累建造的農(nóng)房,由于限制流轉(zhuǎn)和抵押無法實現(xiàn)其資產(chǎn)信用功能,不能對擴(kuò)大生產(chǎn)、更新住宅和規(guī)避風(fēng)險提供支持。農(nóng)民無論是建新房還是擴(kuò)大生產(chǎn)、修建基礎(chǔ)設(shè)施,均難以得到資金的支持。而且,宅基地資源浪費日趨嚴(yán)重,超規(guī)定占地、建新不拆舊、一戶多宅、外出務(wù)工長期空置房、廢棄地、閑置地等不斷增多。由于宅基地不能流轉(zhuǎn),也沒有退出的激勵機(jī)制,所以宅基地長期處于增量不斷增加,存量利用率不斷降低的狀態(tài)。
這種單一的宅基地制度是不合理的。我國農(nóng)村住房制度應(yīng)該由農(nóng)村宅基地分配制度、農(nóng)房建設(shè)制度、農(nóng)房基礎(chǔ)設(shè)施配建制度和農(nóng)房救濟(jì)制度等系統(tǒng)組成。在此基礎(chǔ)上,對農(nóng)村住房制度予以重塑和構(gòu)建。
在農(nóng)村宅基地制度方面,應(yīng)當(dāng)建立“無償取得、有償使用、有限流轉(zhuǎn)”的制度原則。
“無償取得”是指農(nóng)民無償取得宅基地以實現(xiàn)基本的居住權(quán)。應(yīng)本著“一戶一宅,面積限制”原則,嚴(yán)格限制初期取得宅基地的面積標(biāo)準(zhǔn),體現(xiàn)“公平性”和“福利性”,既要保證農(nóng)民的居住之用,也要有效地防止宅基地盲目增多和耕地大量減少。
“有償使用”是指宅基地有償使用,促使農(nóng)民更合理、有效、經(jīng)濟(jì)地利用宅基地,保護(hù)耕地。對于宅基地使用費,可以采用累進(jìn)收費法,即按農(nóng)戶人均用地面積達(dá)到不同的檔次,適用不同的收費標(biāo)準(zhǔn):在貧困地區(qū),對最低限度的住宅用地面積可以免收使用費；在耕地緊缺地區(qū),對超過平均標(biāo)準(zhǔn)的住房用地面積可以提高使用費的收取標(biāo)準(zhǔn)。為了解決農(nóng)村貧困居民的住宅用地問題,應(yīng)當(dāng)建立貧困居民使用費減免制度。宅基地使用費應(yīng)以“取之于戶,收費適度,用之于村,使用得當(dāng)”為原則。
“有限流轉(zhuǎn)”則要求有條件有步驟地對農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)開禁。由于地區(qū)之間發(fā)展不平衡,對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)不宜以“一刀切”的方式來處理。應(yīng)在試點較為成功的基礎(chǔ)上,選擇社會經(jīng)濟(jì)條件發(fā)展較好,原先己經(jīng)存在農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱性市場的地區(qū)推廣試點。除轉(zhuǎn)讓外,還應(yīng)允許宅基地的出租。另外,應(yīng)當(dāng)盡快開展農(nóng)房和宅基地確權(quán)登記發(fā)證等配套工作,確權(quán)登記發(fā)證是農(nóng)房流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。有了確權(quán)證,可以為下一步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場做好準(zhǔn)備。
我國村莊數(shù)量巨大,各個村莊特點不同、類型不同,應(yīng)通過建立村莊規(guī)劃制度,吸引靠近城市的村莊適度集聚,引導(dǎo)規(guī)模較小、發(fā)展前景不好的村莊向中心村鎮(zhèn)聚集,騰出土地進(jìn)行整理復(fù)墾。同時,通過規(guī)劃確定對具有文化遺產(chǎn)性質(zhì)的村落進(jìn)行保護(hù),并保證農(nóng)民建房的選址安全。村莊難以復(fù)制城鎮(zhèn)住房的購買制度,在制度安排上,要尊重農(nóng)民自建住房的權(quán)利和保護(hù)農(nóng)民自建住房的積極性,但應(yīng)從建材、質(zhì)量、安全、節(jié)能、節(jié)地等方面給予規(guī)范和引導(dǎo)。更值得一提的是,基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)房的必要配套,當(dāng)前這是農(nóng)村最急需解決的短項,這一點,政府應(yīng)當(dāng)予以重點扶持。
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