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| 2009-12-15 來源:21世紀經(jīng)濟報道 |
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學界討論“土地換社保”好些年了，是老話題。不過時至今日，此建議已不再是學者的紙上談兵，不少地方有實施。我最早看到的案例，是五年前福建邵武市的試點。那次赴邵武考察，拜訪過政府官員，也走訪了農(nóng)民工家庭，對當時市府推行土地換社保，贊成者明顯居多。既然大家都擁護，我一個旁觀者當然不好反對。改革總得往前走，而自己又拿不出比這更好的辦法，邊走邊看，摸著石頭過河也是可取的吧。
實話說，我當初贊成土地換社保，主要的考慮有兩點，一是土地要適度集中。關注“三農(nóng)”多年，有個觀點我始終堅持，那就是農(nóng)民致富必須靠規(guī)模經(jīng)營。粗略算賬，當下農(nóng)民人均耕地不足2畝，每畝凈收益不過500元，滿打滿算，種地收入人均也就1000元。這是說，人均兩畝耕地溫飽可以，但卻不能大幅增收。然而困難的是，現(xiàn)有耕地皆已承包到戶，耕地很難集中。曾到豫東農(nóng)村作過調(diào)研，發(fā)現(xiàn)有的農(nóng)民進城務工已近10年，可耕地卻不肯讓出，自己廣種薄收；而留守的農(nóng)民想多種地卻又無地可種。
另一點考慮，是從農(nóng)民工的保障看。眾所周知，進城務工農(nóng)民由于沒有社保，有后顧之憂；加上工作朝不保夕，不穩(wěn)定，萬一哪天在城里呆不住最終還得回鄉(xiāng)下去種地，所以在農(nóng)民眼里，耕地是最后的防線，其實也就是他們的保障。所謂“寧可拋荒，不肯失土”，不是說農(nóng)民與生俱來就戀土，而是進城農(nóng)民沒有安全感。要是農(nóng)民工有保障，在醫(yī)療、養(yǎng)老等方面能享受城里人的同等待遇，可在城市安居樂業(yè)，他們何不放棄土地呢？這樣看，讓農(nóng)民用土地換社保也就不失為一個辦法。
當然這是我原來的看法。最近有兩件事對我觸動大，自己不得不反思：一是金融危機。有目共睹，這次金融危機對中國經(jīng)濟產(chǎn)生的影響，說是“重創(chuàng)”當不過分。由于出口受阻，去年中小企業(yè)（特別是出口加工企業(yè)）倒閉6.7萬家。城門失火，殃及池魚，農(nóng)民工也因此大量下崗，據(jù)官方的數(shù)字稱，去年下崗返鄉(xiāng)的農(nóng)民工達2000萬。當時有人擔心，這么多人失業(yè)會不會釀成社會動蕩，可事實證明有驚無險。何以會如此？說到底恐怕還是農(nóng)民工鄉(xiāng)下有塊地。謝天謝地，幸好當初他們沒拿土地去換社保，否則下崗后沒退路，后來的局面將不堪設想。
另一件事，就是國務院決定從今年起著手建立新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，而且說做就做，年內(nèi)已在百分之十的縣（市、區(qū)）先行試點。為農(nóng)民辦養(yǎng)老保險是好事，我當然贊成；何況關系到社會穩(wěn)定，政府也該出力。但由此帶來的問題是，既然政府有意為農(nóng)民辦保險，那么就不應該讓農(nóng)民用土地換。不必深想，假如留守農(nóng)民的養(yǎng)老保險是由政府出錢，而進城農(nóng)民工則要用土地換。大家都是農(nóng)民，怎可以厚此薄彼呢？再說，若進城機會成本太高，誰會離鄉(xiāng)背井去務工？而農(nóng)民不進城，土地不也照樣集中不了么？轉(zhuǎn)從理論方面看，我不同意土地換社保，是因為社保不是商險。在某種程度上，社保其實具有公共服務的性質(zhì)，所以世界上無論哪個國家，社保都是社會統(tǒng)籌與個人繳費相結合，而且大頭資金皆由政府出。如此，若讓農(nóng)民用土地換社保，這明顯與社保的公共服務性質(zhì)相抵觸。我不是說農(nóng)民不該繳費，該個人出的部分當然要出。我的意思是，個人繳費不至于要用土地換。一般地說，進城務工比種地的收入更高，若留守農(nóng)民交得起費，進城農(nóng)民工不會交不起，為個人繳費是用不著放棄土地的。
再從操作層面看，農(nóng)民用土地換社保，交易的一方是農(nóng)民；而另一方是政府。且不說這交易的理由是否成立（因為社保本應由政府提供，無需交易），而我要問的是，政府換土地做什么？是籌集社保資金嗎？如果是，那么耕地賣給開發(fā)商用途就會改變，此例一開，不僅十八億畝耕地紅線守不��；而且也背離了規(guī)模經(jīng)營的初衷，后果必危及國家糧食安全。相反，政府若不為籌資而是推動規(guī)模經(jīng)營，則“土地換社保”就純屬多此一舉。事實上，規(guī)模經(jīng)營只需土地使用權流轉(zhuǎn)，大可不必將耕地一次性買斷。
是的，只要將耕地產(chǎn)權界定給農(nóng)戶，土地如何集中農(nóng)民自有主張。我曾赴山東棗莊市考察過，徐莊的做法是組建土地合作社，農(nóng)民用耕地入股，入股后可參與經(jīng)營，也可進城務工，即便不參與經(jīng)營，年底仍可分紅；而滕州的做法是轉(zhuǎn)租，租期長短不等，但最長不過八年。值得一提的是滕州設立的土地流轉(zhuǎn)中心，看上去，就有點像城里的證券交易大廳，有電子屏即時顯示土地的租期與價格，信息公開、轉(zhuǎn)接自由。表面看，兩地做法雖有相同，但也有一個共同點，即產(chǎn)權歸屬皆不變。
寫到這里，我的觀點很明確：第一，社保主要應由政府提供，若讓農(nóng)民用土地換社保不僅有悖于公平原則，而且后患無窮；第二，規(guī)模經(jīng)營必推動土地流轉(zhuǎn)，但土地流轉(zhuǎn)未必需要賣斷產(chǎn)權，兩回事，不可混為一談；第三，即使有農(nóng)民要賣斷產(chǎn)權，政府也得從嚴掌握。除非戶口已遷進城市，有住房，有穩(wěn)定收入，否則只要還保留農(nóng)民身份，在城里居無定所且無相對穩(wěn)定的職業(yè)，耕地產(chǎn)權就絕不可輕變。
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