近期，各地推出了土地?fù)Q社保的改革方案，用于解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題。從短期看，相比低價(jià)征地、變相征地而無任何社會保障的做法而言，土地?fù)Q社保是一種進(jìn)步，是在農(nóng)村公共服務(wù)體制尚未建立和公共財(cái)政制度還不完善的制度背景下的一種過渡辦法。但從中長期看，以土地來換取社會保障等公民的基本權(quán)利，是城鄉(xiāng)二元制度的延續(xù)，不僅不利于推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，也將產(chǎn)生諸多不穩(wěn)定因素。
　　“十二五”時(shí)期，我國農(nóng)村老齡化加速，農(nóng)村人口社會保障和土地問題解決不好，極易引發(fā)社會沖突。政府作為公共利益的代表和維護(hù)公共利益的最后一道防線，更應(yīng)著眼長遠(yuǎn)來推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革。特別是在國際金融危機(jī)背景下，土地制度改革是穩(wěn)定農(nóng)村社會，啟動農(nóng)民消費(fèi)的重大舉措，也是我國后危機(jī)時(shí)代改革攻堅(jiān)的關(guān)鍵點(diǎn)。

　　應(yīng)弱化土地的社保功能

　　將土地而不是國家財(cái)政提供的普遍性基本公共服務(wù)作為農(nóng)民生存發(fā)展的保障，強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)。社會保障的供給主體是政府，是政府的基本職責(zé)所在。從現(xiàn)實(shí)情況看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的“土地?fù)Q社保”，否認(rèn)了政府理應(yīng)承擔(dān)的基本公共服務(wù)職責(zé)，否認(rèn)了農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享受的基本生存權(quán)和公平發(fā)展權(quán)。土地是農(nóng)民的主要生產(chǎn)資料，而享有基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)是農(nóng)民的基本權(quán)利。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，就是要以基本公共服務(wù)取代土地的社會保障功能，以確保農(nóng)民的基本生存權(quán)和發(fā)展權(quán)。
　　將土地作為農(nóng)民生存發(fā)展的保障，限制了農(nóng)民的選擇權(quán)。農(nóng)民不僅僅是一種職業(yè)，還是一種身份，農(nóng)民并不能自由地選擇在城鎮(zhèn)還是在農(nóng)村居住。同時(shí)，還限制了土地作為生產(chǎn)要素流動的功能，降低了土地資源配置的效率，降低了農(nóng)民的消費(fèi)預(yù)期，不利于啟動農(nóng)村大市場。在當(dāng)前實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需、家電下鄉(xiāng)等政策的同時(shí)，更應(yīng)著眼長遠(yuǎn)的制度安排，讓農(nóng)民從土地增值收益中分享更大份額，保持農(nóng)民持續(xù)增收的良好預(yù)期。
　　土地保障引發(fā)了一系列新的社會矛盾和問題。我國農(nóng)村土地制度改革的實(shí)踐告訴我們，農(nóng)村土地承擔(dān)社會保障的功能，使土地流轉(zhuǎn)面臨著一定的經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險(xiǎn)，即失地農(nóng)民不僅有一個(gè)中長期的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，而且面臨著失去社會保障的社會風(fēng)險(xiǎn)。例如，廣大農(nóng)民工享受的社會保障只等于城市居民的25.1%左右，國際金融危機(jī)導(dǎo)致大批的農(nóng)民工返鄉(xiāng)，農(nóng)民工將面臨既缺乏基本公共服務(wù)保障又缺乏土地權(quán)利的雙重困境。農(nóng)村社會穩(wěn)定的壓力不斷增大。
　　新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重點(diǎn)不是強(qiáng)化農(nóng)村土地的社會保障功能，而是要加快弱化以至完全剝離土地的社會保障功能，轉(zhuǎn)而以基本公共服務(wù)為農(nóng)民生存和發(fā)展的基本保障，這是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展背景下農(nóng)村土地制度改革的一個(gè)重要前提。

　　推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化

　　加快農(nóng)村土地制度改革與推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是相互結(jié)合、相互作用的。
　　城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)土地物權(quán)保護(hù)的重要條件。賦予農(nóng)民充分有保障的土地使用權(quán)，關(guān)鍵在于使農(nóng)民的土地使用權(quán)具有物權(quán)性質(zhì)。城市的土地可以抵押，為什么農(nóng)村土地不能抵押？其中的一個(gè)重要原因是擔(dān)心由此引發(fā)的一系列社會問題。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，不僅會大大減少土地制度變革的約束條件，而且還能為農(nóng)村土地物權(quán)化改革提供更為有利的社會條件。
　　城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化有利于土地要素功能的發(fā)揮。由于農(nóng)村基本公共服務(wù)短缺，土地不僅發(fā)揮著生產(chǎn)功能，還承擔(dān)著養(yǎng)老保障等社會功能。土地承擔(dān)社會保障功能，不僅不利于規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)村生產(chǎn)力的提高，而且農(nóng)業(yè)本身固有的風(fēng)險(xiǎn)，使土地保障受到多種因素影響，存在很大的不確定性，難以提供持續(xù)穩(wěn)定的收入增長來源和安全保障。從各地實(shí)踐看，土地?fù)Q來的保障難以解決失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)問題，使社會潛在矛盾增大。剝離土地的社會保障功能，需要加快建立農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。據(jù)相關(guān)研究，中央只需要拿出財(cái)政收入的5%，就可以建立低水平、廣覆蓋的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。從當(dāng)前我國財(cái)力看，國家完全具備條件在2～3年內(nèi)初步建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。
　　基本公共服務(wù)是農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收入的前提條件。從現(xiàn)實(shí)情況看，實(shí)現(xiàn)充分而有保障的土地使用權(quán)要與實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化相結(jié)合。這樣，農(nóng)村土地有效流轉(zhuǎn)才有了前提條件，農(nóng)民也才有可能從快速城市化進(jìn)程中獲得市民化的初始資本。因此，從推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略出發(fā)，關(guān)鍵是賦予農(nóng)民充分的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，而且應(yīng)充分保障農(nóng)民依其財(cái)產(chǎn)權(quán)獲得財(cái)產(chǎn)性收入的權(quán)利。這無論是從增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，還是從擴(kuò)大內(nèi)需的戰(zhàn)略出發(fā)，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，是保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)的權(quán)益，為農(nóng)民收入穩(wěn)定增長提供最基礎(chǔ)的制度保障。