今年是我國改革開放30年,也是改革開放的關(guān)鍵時(shí)期。進(jìn)入新階段,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展面臨著許多新的挑戰(zhàn),尤其要打破城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu),由此解決農(nóng)村發(fā)展中深層次的矛盾和問題。在這一特定背景下,如何“以新的理念和思路破解新階段農(nóng)村發(fā)展難題”,我認(rèn)為關(guān)鍵在于以基本公共服務(wù)均等化為重點(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。
一、 新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)質(zhì)是保障農(nóng)民的發(fā)展權(quán)
最近幾年,我們一再講新時(shí)期、新階段。如何具體分析這個(gè)新時(shí)期、新階段,如何客觀把握新時(shí)期新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本特點(diǎn)。我認(rèn)為,需要把新時(shí)期新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,放在改革開放30年這個(gè)大背景下來研究和討論。 1.
30年的改革開放使我國開始進(jìn)入發(fā)展型社會的新階段。十七屆三中全會提出,要“牢牢把握我國社會主義初級階段的基本國情和當(dāng)前發(fā)展的階段性特征”。分析新時(shí)期新階段的基本特征,關(guān)鍵是客觀把握改革開放30年后我國發(fā)展的階段性特點(diǎn)。 我國長期的社會主義初級階段,至少可以大致劃分為兩個(gè)既有聯(lián)系,又有所不同的發(fā)展階段:一是以解決溫飽為主要目標(biāo)的生存型發(fā)展階段;二是以解決人的自身發(fā)展為目標(biāo)的發(fā)展型階段。依據(jù)改革開放30年經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程等5個(gè)方面的主要指標(biāo)的變化,可以得出這樣的結(jié)論:進(jìn)入本世紀(jì)以來,我國已經(jīng)開始由以解決溫飽為主要目標(biāo)的生存型階段進(jìn)入到以人的發(fā)展為目標(biāo)的發(fā)展型階段。就是說,30年改革開放的巨大貢獻(xiàn)集中體現(xiàn)在我國發(fā)展階段的歷史性提升。 2.
發(fā)展型階段的社會矛盾呈現(xiàn)階段性特征。當(dāng)前,經(jīng)濟(jì)快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束的矛盾越來越突出;全社會公共需求的全面快速增長與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺的矛盾日益凸顯;經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步同公共治理建設(shè)滯后的矛盾也越來越突出。在社會矛盾發(fā)生階段性變化的現(xiàn)實(shí)背景下,應(yīng)當(dāng)從基本國情出發(fā),在注重廣大社會成員日益增長的物質(zhì)文化需求同落后的社會生產(chǎn)之間這個(gè)主要矛盾的同時(shí),更需要重視社會矛盾變化的階段性特征。由此,在保持經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí),積極促進(jìn)社會進(jìn)步,促進(jìn)政治文明,努力解決發(fā)展新階段面臨的突出矛盾和問題,把社會矛盾的階段性特征作為推進(jìn)改革、謀劃發(fā)展的根本依據(jù)。 3.
惠及13億人的基本公共服務(wù)是新階段改革發(fā)展的重大任務(wù),也是新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)質(zhì)所在。進(jìn)入本世紀(jì)以來,全社會公共需求全面快速增長與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺,成為我國新階段的突出矛盾。能否加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,使廣大農(nóng)民共享改革發(fā)展成果,已經(jīng)成為新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大課題。 新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)質(zhì)就在于承認(rèn)和保障農(nóng)民的發(fā)展權(quán)。新階段農(nóng)民的發(fā)展權(quán)集中反映在廣大農(nóng)民的自身發(fā)展,比如教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)等,都屬于農(nóng)民實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展權(quán)利的基本需求。為此,新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民自身發(fā)展和公平發(fā)展,重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。進(jìn)入發(fā)展型社會新階段,既是改革開放30年的必然結(jié)果,也是新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要背景。新階段解決統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的相關(guān)問題和政策選擇,都需要從這個(gè)特定背景來思考、研究和分析。
二、 推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化對新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展具有重大作用
城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給的失衡,已成為新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的突出問題。從現(xiàn)實(shí)需求看,建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一體化的體制機(jī)制,關(guān)鍵在于加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度,使廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程,分享改革發(fā)展成果進(jìn)入新階段,推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵因素。 1.
推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是緩解并縮小城鄉(xiāng)差距的關(guān)鍵因素。2007年,我國城鄉(xiāng)居民人均收入比已達(dá)3.33:1,若把基本公共服務(wù),包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi),城鄉(xiāng)居民人均實(shí)際收入比將高達(dá)5~6:1。據(jù)此估算,城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距對城鄉(xiāng)實(shí)際收入差距的影響度在30%~40%左右。2003年,我國第三次全國衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查發(fā)現(xiàn),疾病是農(nóng)村居民致貧的首要因素,大約三分之一農(nóng)村貧困人口都是因病致貧。2006年,我在西部調(diào)研中了解到,西部大約70~80%的新增貧困人口都是因病致貧、因病返貧。此外,教育對貧富差距的影響大約在20%~22%。有研究表明,全國平均每萬元教育投入可以使12人脫貧,在西部可以達(dá)到19人。從這三組數(shù)據(jù)看,實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為新階段反貧困戰(zhàn)略的重要舉措,成為緩解和縮小城鄉(xiāng)差距的關(guān)鍵所在。在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中,工業(yè)和服務(wù)業(yè)的收益大于農(nóng)業(yè)收益,這是個(gè)客觀規(guī)律,由此帶來的差距具有一定的客觀性,但政府提供給城鄉(xiāng)居民的基本公共服務(wù)卻不應(yīng)當(dāng)有過大的差別,尤其要防止“負(fù)福利”現(xiàn)象。從公平正義和制度建設(shè)的角度看,緩解和縮小城鄉(xiāng)差距重在通過縮小城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距以縮小發(fā)展機(jī)會和發(fā)展能力的差距。這是新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一個(gè)重大課題。 2.
推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是新階段擴(kuò)大農(nóng)村消費(fèi)需求的關(guān)鍵因素。30年來,我國農(nóng)村居民消費(fèi)率由從最高點(diǎn)1983年的34.0%,下降到最低點(diǎn)2007年的9.1%,下降23個(gè)百分點(diǎn)。在社會消費(fèi)總額中,農(nóng)村居民消費(fèi)所占比重從1978年的62.1%下降到2007年的25.6%,下降近37個(gè)百分點(diǎn)。這種情況,既與城市和農(nóng)村收入差距不斷擴(kuò)大相關(guān),也與農(nóng)村基本公共服務(wù)的嚴(yán)重缺失相關(guān)。有研究發(fā)現(xiàn),農(nóng)村消費(fèi)傾向高于城市,每增加1元收入,城市居民消費(fèi)0.72元,農(nóng)村居民消費(fèi)0.85元。粗略估算,未來12年,將基本公共服務(wù)財(cái)政投入每年提高1~1.4%,平均每年投入0.5~0.6萬億,總計(jì)投入財(cái)政資金6.42萬億,就可以達(dá)到在2020年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo),這一投入對于我國未來財(cái)政并不會構(gòu)成太大的負(fù)擔(dān)。這說明,未來10年左右我國農(nóng)村基本公共服務(wù)的投資需求是巨大的。 3.
推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)鍵因素。農(nóng)村現(xiàn)代化的關(guān)鍵是勞動力素質(zhì)。研究表明,農(nóng)村家庭主要?jiǎng)趧恿ζ骄芙逃晗廾吭黾右荒辏毨Оl(fā)生風(fēng)險(xiǎn)可以降低12.9%;家庭非農(nóng)業(yè)收入比重每增加1個(gè)百分點(diǎn),貧困發(fā)生率可以降低3.2%。這說明,教育投入對于提高農(nóng)民的收入水平是極為重要的。同時(shí),也有研究表明,農(nóng)村教育投資效益也相當(dāng)顯著,比如說,教育投入對農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的貢獻(xiàn)率高于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的貢獻(xiàn)率,每增加1元農(nóng)村教育投資,可以使農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值增加8.43元,而每增加1元農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資,農(nóng)牧業(yè)產(chǎn)值僅增加6.75元。農(nóng)村教育投入比農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入產(chǎn)生的效益高25%。
三、 以城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為主線,推進(jìn)新階段的農(nóng)村改革
從實(shí)際情況分析,改革城鄉(xiāng)二元制度結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民公平發(fā)展的首要任務(wù)。尤其是城鄉(xiāng)二元的基本公共服務(wù)體制,使農(nóng)村居民難以獲得基本公共服務(wù)。從當(dāng)前廣大農(nóng)民的公共需求看,新階段的農(nóng)村綜合改革要以加快推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化為主線,破解城鄉(xiāng)二元制度的結(jié)構(gòu)難題。 1.
以城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度為重點(diǎn)促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化制度建設(shè)。與改革開放初期的農(nóng)村改革不同,新階段的農(nóng)村改革是站在我國初步建立市場經(jīng)濟(jì)體制和開始進(jìn)入發(fā)展型階段的歷史起點(diǎn)上。以城市支持農(nóng)村,以工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化,重在通過系統(tǒng)的制度與制度創(chuàng)新安排來實(shí)現(xiàn)。 (1)
戶籍制度改革與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的統(tǒng)一,F(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度,實(shí)際上是在一紙戶口上維系著許多不公平的因素。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的以戶口登記為依據(jù),城鄉(xiāng)分割的勞動就業(yè)、社會保障、計(jì)劃生育、退伍安置、公務(wù)員錄用等行政管理工作,給戶籍管理附加了過多的不合理社會管理功能,并造成許多的社會不公。例如,在交通事故人身損害賠償中,依據(jù)相關(guān)司法解釋的規(guī)定,即使是在同一起事故中受到同樣的傷害,但由于受害人的戶籍身份不同,農(nóng)村居民所得到的賠償金額往往與城鎮(zhèn)居民相差幾倍。這種“同命不同價(jià)”的現(xiàn)象,是城鄉(xiāng)二元戶籍制度造成的。不從根本上解決城鄉(xiāng)二元的基本公共服務(wù)體制,戶籍制度改革將不可能全面突破。就是說,基本公共服務(wù)制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)一,是戶籍制度改革的前提和基礎(chǔ)。 (2)
農(nóng)村土地制度改革與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度一體化相互結(jié)合、相互作用。對廣大農(nóng)民來說,在面對農(nóng)村基本公共服務(wù)的嚴(yán)重“缺位”的背景下,他們視土地為自己安身立命的基本生存保障。推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化,建立長期而有保障的農(nóng)村基本公共服務(wù)體系,能夠明顯降低農(nóng)民對土地保障的依賴程度,促進(jìn)農(nóng)民的城鄉(xiāng)流動,促進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)。 2.
在推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化中優(yōu)先解決農(nóng)民工的基本公共服務(wù)。在我國快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的背景下,為農(nóng)民工提供基本而有保障的公共服務(wù),已成為縮小基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)差距和區(qū)域差距的焦點(diǎn)問題。農(nóng)民工的基本公共服務(wù)供給問題既涉及到地區(qū)協(xié)調(diào),又涉及到城鄉(xiāng)對接。這就需要在中央的統(tǒng)籌安排下,明確流入地和流出地政府的責(zé)任,以切實(shí)地解決農(nóng)民工群體的基本公共服務(wù)。 3.
采用多種形式,積極推進(jìn)鎮(zhèn)(鄉(xiāng))財(cái)政管理體制改革。作為與農(nóng)民最接近的一級政府,鎮(zhèn)(鄉(xiāng))政府的職能定位對保障農(nóng)村基本公共服務(wù)供給至關(guān)重要。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置、財(cái)政體制改革、組織形式調(diào)整,還是管理機(jī)制、運(yùn)作機(jī)制的改變,都要有利于基本公共服務(wù)職能的履行。 進(jìn)入改革發(fā)展新階段,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會一體化必須加快建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化的制度建設(shè)。在這些制度安排中,關(guān)鍵是要盡快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度。從現(xiàn)實(shí)情況看,實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),重點(diǎn)在于推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型,在于加快建設(shè)公共服務(wù)型政府。 (作者系中國<海南>改革發(fā)展研究院院長) |