27日,國家審計署審計長劉家義在報告2007年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況時說,審計結(jié)果表明,中央部門預(yù)算執(zhí)行中存在問題金額達293億元,報告同時還點了19個部委的名。此外,中石油等3家央企業(yè)存在損益不實、少計利潤70多億元等問題,而國開行更被披露出有58億貸款違規(guī)進入股市房市。
自1999年第一次在全國人大常委會上全面披露當(dāng)年的審計結(jié)果起,審計署連年發(fā)動
“審計風(fēng)暴”,先后有一大批重大案件浮出水面,一連串貪官污吏中箭落馬。然而,在民眾寄予厚望的同時,“審計風(fēng)暴”卻漸呈疲態(tài),甚至遭遇一些部門“屢審屢犯”的尷尬。筆者專門對比了上一年度的審計報告,挪用資金、虛列開支等問題依然照舊,其中水利部、教育部等部門連續(xù)兩年“榜上有名”。 不容否認,審計風(fēng)暴
“雷聲大、雨點小”,是導(dǎo)致其威力不再的主要原因。和高調(diào)公布數(shù)百億元的問題資金相比,此次審計僅發(fā)現(xiàn)7件涉嫌違紀(jì)案件線索,14名涉案人員被移送有關(guān)部門查處。顯然,還有一大批人員沒有像民眾期待那樣受到嚴(yán)懲。導(dǎo)致這一現(xiàn)象的根源,在于當(dāng)前的審計風(fēng)暴還更多地停留在行政問責(zé)、法律問責(zé)的層面。 以這次中央部門本級存在問題資金293.79億元為例,違法違規(guī)問題僅占2%,管理不規(guī)范問題占98%。在現(xiàn)行的問責(zé)體系下,只有前面的2%涉嫌違法違紀(jì),需要紀(jì)檢監(jiān)察、司法部門介入,給予有關(guān)涉案人員黨紀(jì)政紀(jì)處分,并追究其法律責(zé)任。而對于后面占了大頭的問題資金,主要采取“責(zé)令整改,并制定相關(guān)管理制度”,頂多給當(dāng)事人一個不痛不癢的行政處理。這樣的問責(zé)結(jié)果,在某種程度上傳遞了一個危險的信號:只要不觸及法律法規(guī)的“高壓線”,做做隱瞞收入、多報少用等“小動作”既可以與己牟利,又不會招致太大的問題。高收益與低風(fēng)險,使得一些部門和個人公然鉆起了審計問責(zé)體系的漏洞,與審計部門打起了“擦邊球”。 然而,部門使用的是國家財政,是靠納稅人來養(yǎng)活的,其管理方面存在的一系列問題看似沒有違法違紀(jì),但卻給國家和人民帶來損失。有專向用途的財政資金被挪用,就意味著其不能發(fā)揮應(yīng)有的作用;項目執(zhí)行進度緩慢,無疑會增加資金和時間成本;而違規(guī)投資、違規(guī)出借、經(jīng)營不善等,更會造成國有資產(chǎn)的損失……現(xiàn)行的審計問責(zé)體系,無法真實反映這些問題產(chǎn)生的后果,也就不可能對當(dāng)事人進行有效追究,這一漏洞亟待“績效問責(zé)”來填補。 績效問責(zé)是建立在績效審計的基礎(chǔ)上。與傳統(tǒng)的財務(wù)審計側(cè)重于查處違法違規(guī)所不同,績效審計關(guān)注的是部門行為所產(chǎn)生的實際業(yè)績和效益,包括工作效率、經(jīng)濟效益、社會效益、環(huán)境效益等。在美國,90%的審計力量用于績效審計。由于績效審計可以全面客觀地對部門不規(guī)范行為作出評估,這就有助于為有關(guān)部門和個人建立透明對等的權(quán)責(zé)關(guān)系,可以通過問責(zé)使被審計人為錯誤做法付出應(yīng)有的代價。我們期待著,今后審計重點逐步向績效審計轉(zhuǎn)變,進一步完善問責(zé)體系。只有這樣,才能真正樹立審計風(fēng)暴的威信,令部門和地方望而生畏,不敢再越雷池一步。 五大電信運營商重復(fù)投資“刻意為之”? 在27日公布的審計報告中,對中國移動、中國電信、中國聯(lián)通(600050,股吧)、中國網(wǎng)通和中國鐵通的審計調(diào)查表明,2006年5家電信運營企業(yè)的凈資產(chǎn)收益率低于中央企業(yè)平均水平。審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)影響企業(yè)效益的主要問題是:重復(fù)投資導(dǎo)致資源閑置浪費,部分投資項目效益較低。 重復(fù)投資導(dǎo)致資源閑置浪費和效益下降,表面上看似決策失誤所致,因為如果在決策前充分調(diào)研、做到科學(xué)決策,在充分信息化的今天,競爭對手原本就不多的五大電信運營商怎么會出現(xiàn)資源閑置這樣的低級失誤呢?如果沒有資源閑置,因此而造成的利潤減少和效益降低又從何說起呢? 其實,問題的關(guān)鍵并不在這里,而在于所謂的重復(fù)投資并不是五大電信運營商意欲回避的,而是他們的刻意追求。也就是說,電信領(lǐng)域的重復(fù)建設(shè)在相當(dāng)大程度上是“故意”的,不是決策失誤,更不是決策錯誤。理解這個問題并不難,因為任何問題都是相對的,同樣的投資項目在消費者和審計部門看來可能是重復(fù)建設(shè),是資源浪費,然而在投資者本人看來,這樣的重復(fù)建設(shè)正是提高企業(yè)自身競爭能力的著力體現(xiàn)。如果在硬件設(shè)施的投入上都落后于競爭對手,企業(yè)豈不是有被市場所淘汰的危險?這就造成了五大電信運營商為了穩(wěn)住各自的市場份額,不斷地進行重復(fù)建設(shè)。并且,隨著五大電信運營商經(jīng)營范圍區(qū)分度的縮小,重復(fù)建設(shè)就可能變得越來越嚴(yán)重。 千萬不要因此而認為重復(fù)建設(shè)是充分競爭的產(chǎn)物,事實恰恰相反,有一組數(shù)據(jù)很能說明問題。2002年至2006年,五大電信運營商累計投入11235億元用于電信基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。如中國電信和中國網(wǎng)通在對方主導(dǎo)區(qū)域內(nèi)已有本地電話網(wǎng)的情況下,又投資508億元新建本企業(yè)本地電話網(wǎng);中國鐵通在中國電信和中國網(wǎng)通投資在建各自全國固定電話網(wǎng)的情況下,也投資鋪設(shè)本企業(yè)的全國固定電話網(wǎng),到2006年累計投入455億元。 為什么會發(fā)生這樣的情況,理由其實不言自明,那就是凡是重復(fù)投資的領(lǐng)域均是可能帶來超額回報的領(lǐng)域,而那些很少有可能給企業(yè)帶來巨額回報但卻能產(chǎn)生巨大社會效益的領(lǐng)域則無人問津,比如建立五大電信運營商之間資源共享的網(wǎng)絡(luò)和渠道,提高電信服務(wù)的科技含量,減少服務(wù)成本的先進方法等等。五大電信運營商舍本逐末的根本原因正是在于前者的回報率較高,而后者雖然能夠起到方便消費者,降低消費支出的作用,卻會使電信運營商的效益大打折扣。 同樣的傾向也發(fā)生在壟斷石油企業(yè)等內(nèi)部,中石化、中石油兩大成品油生產(chǎn)和銷售企業(yè)之所以一而再再而三地向國家財政申請煉油補貼,正是他們把煉油當(dāng)作了國家拋給的包袱和負擔(dān),而把原油開采當(dāng)成了香餑餑,于是就造成石油企業(yè)重開采投入、輕加工投資的局面。孰不知,如若不接受煉油這個包袱,哪來的石油開采和成品油經(jīng)營權(quán)。 這足以說明,一些挾壟斷地位自重的企業(yè)利用國家政策賦予的特殊地位,并沒有真正把群眾利益放在第一位,而是以追求企業(yè)短期利潤最大化為第一目標(biāo),唯利是圖,從而才導(dǎo)致勞民傷財?shù)闹貜?fù)投資現(xiàn)象愈演愈烈。
|