房屋征收意見稿不要再遮蔽土地權(quán)利了
    2010-02-02        來源:東方早報

    相對于現(xiàn)有規(guī)定,近日公布的《國有土地上房屋征收和補償條例(征求意見稿)》無疑有著多項制度突破,例如征收異議情況下的訴訟救濟、征收補償從拆遷的結(jié)果變?yōu)椴疬w的條件、征收決定實行民主決議等,所有這些,都將大大推動中國財產(chǎn)保護的法治進程。但是,該征求意見稿對土地權(quán)利的遮蔽,仍值得進一步反思。
  首先,征收的客體僅僅局限于房屋所有權(quán)。雖然評估房屋價值時會考慮房屋的區(qū)位等因素,但并不存在對土地使用權(quán)的專有估價和補償。對尚未開發(fā)建設的土地,或者是房屋地基之外的土地,土地使用權(quán)人在被征收時都不能根據(jù)本條例獲得市場化的價格補償。這顯然不利于被征收人的財產(chǎn)保護。
  而且,對于房屋來說,即使房屋的區(qū)段、用途、面積、容積率等都是一樣的,其價值也會因為土地使用權(quán)性質(zhì)的不同而有較大差異。在我國,國有土地使用權(quán)包括出讓土地的使用權(quán)、劃撥土地的使用權(quán)兩種主要類型。出讓是競價取得,劃撥是無償取得。出讓土地的使用權(quán)有期限限制,可以自由轉(zhuǎn)讓和抵押,而劃撥土地的使用權(quán)沒有期限限制,并且只有經(jīng)過批準補交出讓金,變?yōu)槌鲎屚恋厥褂脵?quán)后才可以轉(zhuǎn)讓和抵押。
  另外,城市土地國有化之前城市居民依法取得個人土地所有權(quán),或者農(nóng)民享有宅基地使用權(quán)的,在土地國有化后由于房屋沒有被征收,因而對房屋占用范圍內(nèi)的土地也繼續(xù)享有一種特殊的國有土地使用權(quán),這種土地使用權(quán)可以隨著房屋自由轉(zhuǎn)讓,但又是無償取得,且沒有使用期限的限制。
  這些不同類型的土地使用權(quán),具有不同的價值。對土地權(quán)利的忽視,顯然無法正確地反映上述房屋價值的差別。更重要的是,土地權(quán)利及其價值的不清晰,會給房屋的評估等帶來模糊性,增大了權(quán)力尋租的空間。
  征求意見稿第12條第2款規(guī)定,征收房屋的,依法收回國有土地使用權(quán)。依法收回不就是土地使用權(quán)的征收嗎?對這一收回或者征收,是否補償,又如何補償?物權(quán)法規(guī)定返還土地的出讓金,如何計算應返還的數(shù)額,這和補償又有何區(qū)別?如果土地使用權(quán)已經(jīng)完全被房屋所吸收,征收房屋也就當然包含了對土地使用權(quán)的征收,又何必單獨強調(diào)依法收回“土地使用權(quán)”?這些問題的不明確,勢必會給將來房屋的征收埋下糾紛的隱患。
  實際上,征收的目的不是為了獲得房屋,而是為了獲得土地,以便政府通過重新出讓土地使用權(quán)獲得巨額的土地出讓金。這是政府征收沖動無法遏制的真正原因,也是營利性征收無法杜絕的制度根源。因此,要防范不當征收,就必須使得國家無法通過征收牟利,而要做到這一點,關(guān)鍵的也就是強化土地權(quán)利,并按照市場價格對被征收的土地權(quán)利進行補償。
  從法理角度來說,征收的本質(zhì)不過是國家的強制購買,房屋只是土地被征收后拆遷的客體,而不是被征收的客體,這一點是不能不加以分辨的。如果強調(diào)征收的僅僅是房屋而不是土地權(quán)利的話,就會導致國家征收房屋然后拆掉的荒謬結(jié)論。
  從制度精神的角度來說,對征收的限制,意味著國家權(quán)力的自我約束,而這一約束最直接的依據(jù)就是土地使用權(quán)出讓合同,出讓合同相當于政府和具體權(quán)利人之間的個別、單獨立法,如果政府對自己簽訂的契約可以任意撕毀,如果土地使用權(quán)可以隨意收回而無合理補償,你還能指望政府會遵守自己的抽象立法嗎?

(作者系上海大學法學院副教授)

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