化繁為簡
2015-01-30    作者:卡斯•桑斯坦    來源:經(jīng)濟(jì)參考網(wǎng)
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    化繁為簡從來就是一個大有文章的主題。本書主要闡述了如何簡化政府,去除不必要的繁文縟節(jié),提高政府工作效率,建設(shè)有利于國家、方便民生的方法。以最先進(jìn)的計算機(jī)和平板電腦為例,我們在10年前根本無法想象這類設(shè)備的應(yīng)用程序的復(fù)雜程度。但在用戶看來,計算機(jī)的界面非常友好、應(yīng)用簡單、信手拈來,我們根本不需要用戶指南,僅憑自己已經(jīng)掌握的簡單操作方法就能夠輕松使用。政府的運(yùn)行也應(yīng)該如此。

    我之所以說這番話,不是認(rèn)為政府的規(guī)模應(yīng)該變小。我認(rèn)定在某些領(lǐng)域里,濃縮即是精華,有時候是越小越好。政府機(jī)構(gòu)應(yīng)該被簡化,但本書討論的并不是“政府可否被取代”這樣的問題。要簡化政府,首先政府得存在。而“用戶友好”這一類詞并不代表用戶應(yīng)該變得更加友好,產(chǎn)品應(yīng)用需要化繁為簡,這樣才能增強(qiáng)用戶的滿意度,因為用戶很難接受紛繁瑣碎、雜亂無章的事物。誠然,有些事情簡化不了。但對于政府的未來,簡化則是大勢所趨。無論現(xiàn)有政府的機(jī)構(gòu)規(guī)模如何,冗余必然存在。要理解我何以得出這些結(jié)論,并了解當(dāng)前簡化政府的過程以及政府未來的發(fā)展方向,就必須從回顧過去開始。

    2008年,我和妻子薩曼莎·鮑爾第一次約會。確切地說,那個時候我們還沒有談戀愛。當(dāng)時,她曾試探性地問我:“如果你可以自由選擇世界上所有的職業(yè),除了法律教授外,你還愿意做什么?”后來我才知道,她期望聽到的答案是加盟東大街樂隊或與歌手布魯斯?斯普林斯廷同臺獻(xiàn)藝,再不然在波士頓紅襪隊當(dāng)游擊手也行。沒想到我在沉思片刻后,卻用最憧憬而期待的表情對她說:“進(jìn)入白宮信息與監(jiān)察事務(wù)辦公室(OIRA)!

    她后來又問:“這是個什么部門?”其語氣有幾分不屑。看到我如此認(rèn)真,她才煞有介事地好奇起來。不過這個問題也不算太無聊,畢竟我和她因此有了第二次見面的機(jī)會。

    白宮信息與監(jiān)察事務(wù)辦公室位于華盛頓,是一個對白宮頗有影響力的部門,規(guī)模不大,但作用不小,其簡稱就是OIRA,英語全稱是“White House Of.ce of Information and Regulatory Affairs”。它是按照《縮減文書工作法案》的規(guī)定成立的。這個法令確有其事,我可沒瞎掰!犊s減文書工作法案》規(guī)定未經(jīng)白宮信息與監(jiān)察事務(wù)辦公室的允許,禁止美國聯(lián)邦政府的任何機(jī)構(gòu)從民眾身上收集信息,也不得要求民眾填寫任何表格。1981年,羅納德·里根總統(tǒng)授權(quán)白宮信息與監(jiān)察事務(wù)辦公室監(jiān)管聯(lián)邦立法過程,這可是一項具有劃時代意義的舉措。里根總統(tǒng)還以總統(tǒng)令的形式發(fā)布了一項頗具爭議的重大法令,即“僅當(dāng)政府的監(jiān)管行動對社會的潛在利益大于潛在損失時,才準(zhǔn)予執(zhí)行”。里根總統(tǒng)還指定白宮信息與監(jiān)察事務(wù)辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)督這一法令的執(zhí)行。

    那一年,我還是美國司法部的一名年輕律師。機(jī)緣巧合,我有幸參與了確立白宮信息與監(jiān)察事務(wù)辦公室職能合法化的工作,我甚至有機(jī)會參與所有頗具成效的重大規(guī)定的擬定過程。我能領(lǐng)導(dǎo)白宮信息與監(jiān)察事務(wù)辦公室的工作,可以說圓了我將近30年的夢想。

    2009~2012年,我擔(dān)任白宮信息與監(jiān)察事務(wù)辦公室的負(fù)責(zé)人。因為身居這一要職,我輔助監(jiān)督聯(lián)邦政府各大機(jī)構(gòu)頒布了近2 000條規(guī)定。在奧巴馬總統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)下,我提出了簡化政府管理工作的建議,包括法規(guī)用語凝練直白,減少繁文縟節(jié),化繁為簡,減少頒布成本高、意義不大的規(guī)章制度等。我主張按照行為經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理,以簡單、低成本、追求自由的方式,“循循善誘”地實(shí)現(xiàn)政府對人民的承諾,促進(jìn)儲蓄,提升人民的生活水平,延長人民的壽命。遵照奧巴馬總統(tǒng)的指示,我提出要以成本和收益為導(dǎo)向,努力確保政府工作規(guī)范,一切從事實(shí)和證據(jù)出發(fā),而不是憑借直覺、傳聞、教條,或者按照少數(shù)權(quán)貴的意志辦事。

    本書描述了我在擔(dān)任白宮信息與監(jiān)察事務(wù)辦公室負(fù)責(zé)人期間美國政府發(fā)生的變革。我提出的諸多簡化政府規(guī)定的建議和舉措,其中一些得以實(shí)施,一些即將出臺,還有一些有望在遙遠(yuǎn)的未來實(shí)現(xiàn)。正如大家看到的,這些舉措不僅在全球很多國家的政府貫徹實(shí)施,還在無數(shù)私人組織中開展,包括大大小小的公司。在個人生活中,我們也不可避免地使用這些方法。所有人都可以從化繁為簡的原則和行動中受益。

    為美國法治保駕護(hù)航

    白宮信息與監(jiān)察事務(wù)辦公室負(fù)責(zé)人常被人稱為美國的“法治沙皇”。這絕對是言過其實(shí)。美國總統(tǒng)負(fù)責(zé)治理美國,美國也不可能有“沙皇”,但是這種說法足以明確這個部門的影響力和工作范圍。白宮信息與監(jiān)察事務(wù)辦公室是美國法治的保駕護(hù)航者。

    該辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)督有關(guān)空氣清潔和水資源、食品安全、金融穩(wěn)定、國民安全、醫(yī)療保健、能源、農(nóng)業(yè)、工作場所安全、性別和種族歧視、高速公路安全、移民、教育、犯罪、殘疾人權(quán)利等方面的聯(lián)邦法規(guī)。沒有白宮信息與監(jiān)察事務(wù)辦公室的批準(zhǔn),美國任何內(nèi)閣部門,包括交通部、財政部、國務(wù)院和美國環(huán)境保護(hù)署都不得頒發(fā)任何重要的指令和規(guī)定。這已經(jīng)成了不成文的規(guī)定。

    當(dāng)然,白宮信息與監(jiān)察事務(wù)辦公室也并非獨(dú)挑大梁、自成一體的機(jī)構(gòu),其負(fù)責(zé)人直接為美國總統(tǒng)效力?偨y(tǒng)行政辦公室內(nèi)有很多重要人物有權(quán)對政府的規(guī)定提出自己的看法。例如,白宮信息與監(jiān)察事務(wù)辦公室凡事都要征得管理和預(yù)算辦公室主任的同意,這位主任內(nèi)閣成員的工作重心通常是預(yù)算,但對政府規(guī)定的擬定也有發(fā)言權(quán)。此外,美國國家經(jīng)濟(jì)委員會和美國國內(nèi)政策委員會的主席也有權(quán)監(jiān)督聯(lián)邦政府的規(guī)定,這兩個機(jī)構(gòu)在美國白宮西翼均設(shè)有辦公室,它們的立場也很重要。

    對于科學(xué)問題,科學(xué)技術(shù)政策辦公室主任的看法具有核心作用。美國總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問委員會針對經(jīng)濟(jì)問題擁有權(quán)威的專家見解,在聯(lián)邦政府制定規(guī)定的過程中發(fā)揮著不可替代的作用。副總統(tǒng)辦公室常肩負(fù)著補(bǔ)充重大信息的責(zé)任。白宮辦公廳主任負(fù)責(zé)白宮的日常事務(wù)管理。無論美國總統(tǒng)是誰,辦公廳主任的人選至關(guān)重要,因為這個人要效忠總統(tǒng)、保證總統(tǒng)工作的有序開展。白宮信息與監(jiān)察事務(wù)辦公室隸屬于總統(tǒng)行政辦公室,不是自由的個體組織,而總統(tǒng)是白宮所有部門當(dāng)仁不讓的領(lǐng)袖。

    然而,白宮信息與監(jiān)察事務(wù)辦公室有權(quán)推遲或者叫停政府規(guī)定,甚至對總統(tǒng)內(nèi)閣成員有否決權(quán)。這表明其負(fù)責(zé)人在政府制定規(guī)定的過程中舉足輕重。比如,白宮信息與監(jiān)察事務(wù)辦公室認(rèn)定有更理想的高速公路事故的救助方式,只要這種方式更人性化、更高效、更簡單,且與當(dāng)前所用方式不同,哪怕不能確定其成效,白宮信息與監(jiān)察事務(wù)辦公室也有機(jī)會和交通部合作一起探討是否應(yīng)采納新的做法。若白宮信息與監(jiān)察事務(wù)辦公室認(rèn)定某條涉及清潔水資源的規(guī)定不能實(shí)施,那么這條規(guī)定就有可能胎死腹中。我擔(dān)任白宮信息與監(jiān)察事務(wù)辦公室負(fù)責(zé)人若干年后,曾有一位美國總統(tǒng)內(nèi)閣成員來到我的辦公室向顧問訴苦:“我是給卡斯?桑斯坦打工的!彪m說這只是句玩笑話,但也足以說明白宮信息與監(jiān)察事務(wù)辦公室的地位。

    白宮信息與監(jiān)察事務(wù)辦公室在制定總統(tǒng)工作日程的過程中扮演著重要的角色。在獲得總統(tǒng)和其他高層官員的支持后,這個部門有能力影響美國政府的發(fā)展方向。白宮信息與監(jiān)察事務(wù)辦公室可以否決復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)重的政府指令,也可以大力提倡和推動某些指令的實(shí)施。它還可以通過鼓勵政府機(jī)構(gòu)保護(hù)中小企業(yè),讓它們無須受制于某些耗時耗力的規(guī)定。該部門可以出臺新的規(guī)定以保護(hù)人權(quán)和食品安全,避免性侵犯,大幅度提高汽車燃料的經(jīng)濟(jì)性。它還可以支持政府預(yù)防恐怖襲擊的行動,要求政府機(jī)構(gòu)廢除或者減少過時或者代價巨大的行政規(guī)定,采取措施避免司機(jī)分心駕駛,禁止人們歧視性取向不同常人的人,推進(jìn)電子化醫(yī)療歸檔的實(shí)施,降低成本,幫助醫(yī)院拯救更多的生命。白宮信息與監(jiān)察事務(wù)辦公室在多個方面均能施加其獨(dú)特的影響力,幫助相關(guān)機(jī)構(gòu)拯救生命、改善生活。

    我和奧巴馬總統(tǒng)相識于1991年,當(dāng)時他剛開始在芝加哥大學(xué)法學(xué)院教書,20多年來,芝加哥大學(xué)法學(xué)院一直是我的職業(yè)的大本營。大約在1990年左右,芝加哥大學(xué)的一位朋友兼同事跟我談及一位血?dú)夥絼、言辭犀利的年輕人,此人當(dāng)時正擔(dān)任《哈佛法律評論》的編輯。我對當(dāng)時的談話記憶猶新,大概是因為奧巴馬這個名字很特別的緣故。這位朋友認(rèn)為芝加哥大學(xué)法學(xué)院缺乏奧巴馬這樣的人才。于是,我和奧巴馬就成了同事,之后又成了朋友。從那以后,幸運(yùn)之神眷顧了我,否則我也不可能在白宮信息與監(jiān)察事務(wù)辦公室從事我夢寐以求的事業(yè)。

    監(jiān)管魔球

    對待政府監(jiān)管問題,有些政府官員往往會關(guān)心哪些群體支持或者反對某項政策提議,哪些群體對公共政策滿意,哪些人對政府不滿,某些可行的監(jiān)管措施能否取悅民眾而不是得罪民眾。這些問題本身很重要,政府官員需要尋找這些問題的答案,但是這些問題卻并非核心問題。我的手下偶爾會提及利益群體的觀點(diǎn)和立場,我給出的回應(yīng)是(希望我的回答到位,還不失幽默感):“都想些什么呢?能別那么俗氣嗎?”

    作為白宮信息與監(jiān)察事務(wù)辦公室的主管,我主張重點(diǎn)回答下列這些問題:提出的管理規(guī)定可能產(chǎn)生怎樣的后果?我們對其的了解程度如何?這些管理規(guī)定對民眾產(chǎn)生了怎樣的影響?涉及的成本和回報分別有多少?政府采取怎樣的措施才能擺脫一切按照直覺或者預(yù)期行事的方式?現(xiàn)行的政府規(guī)定對美國民眾產(chǎn)生了怎樣的影響?有哪些管理規(guī)定是真正為人民服務(wù)的?我們?nèi)绾尾拍芑睘楹啠岣吖ぷ餍剩?/P>

    要回答這些問題,需要有科學(xué)的方法。聯(lián)邦政府內(nèi)外各領(lǐng)域的專家也是不可或缺的。為了確定政府管理規(guī)定的影響,經(jīng)濟(jì)學(xué)家起到了核心的作用。社會科學(xué)多個領(lǐng)域的前沿發(fā)展和先進(jìn)理念也為我們研究如何簡化政府提供了有益的見解,包括行為經(jīng)濟(jì)學(xué)等。我們關(guān)注的并非標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論所虛擬的人們的行為,而是實(shí)實(shí)在在的行為。我們努力將這些領(lǐng)域的最新發(fā)現(xiàn)融入政府的決策過程中。前方的道路還很漫長,我們在探索之路上將大有作為。

    顯然,這方面的研究需要更多的實(shí)證基礎(chǔ),這也正常。人們需要務(wù)實(shí)、理智的政府。一如大家喜歡天氣晴好多過寒風(fēng)凜冽的日子?纯础饵c(diǎn)球成金》這本暢銷書(后被改編成電影并獲得奧斯卡獎提名)中描述的比利?比恩和他那位沉迷于統(tǒng)計數(shù)據(jù)的助理保羅·德波戴斯塔的故事。他們二人將奧克蘭運(yùn)動家隊打造成為一流的棒球隊。這兩位舉世聞名的人物在短短的幾年時間里,迅速改寫了美國棒球隊的歷史。他們用實(shí)實(shí)在在的數(shù)據(jù)說話,大膽開拓、突破常規(guī),不再靠慣例進(jìn)行決策的判斷。

    “這家伙是個運(yùn)動員,比利,是個可造之才!币粋老球探說。

    “他擊球不行。”比利說。

    “擊球還行吧!”老球探說。

    “還行?那怎么球飛過來的時候,他傻愣愣的?”比利反唇相譏道。

    “他還算是個球手吧!”老球探說。

    “擅長擊球嗎?”比利問。

    “擊球還行。”老球探有些猶豫不決。

    保羅看了這個球手大學(xué)時期的棒球比賽記錄,他顯然缺乏一些閃光的成績。

    “我就問一個問題”,比利說,“他要是擅長擊球,怎么就拿不出更好的擊球成績呢?”

    球探們一再強(qiáng)調(diào):“這家伙體能不錯!這個隊員的身體素質(zhì)是最棒的!”每當(dāng)聽到有人這樣說時,比利就會說:“我們這兒可不賣牛仔褲,光有型有什么用!”就這樣,哪怕這個球員集萬千寵愛于一身,比利也有可能把他從種子選手名單中剔除!

    人們對待政府監(jiān)管的態(tài)度和做法與很多古板的棒球球探的思維方式和做法類似。比利·比恩接手棒球隊之后,一切都變得不同。球探看重的是球員是不是這塊料,有沒有過硬的身體素質(zhì)。

    就政府管理工作而言,有些言論常不絕于耳!肮姺浅(dān)心!民意調(diào)查顯示絕大多數(shù)人希望對空氣污染問題采取保護(hù)措施!業(yè)內(nèi)觀點(diǎn)非常激進(jìn)!環(huán)境保護(hù)主義者可能會失去理智!某位高權(quán)重的參議員對此很不安!如果發(fā)生意外,賠了錢讓人永遠(yuǎn)翻不了身!”我在政府工作,每個星期都會聽到有人這樣說。

    這些提法完全沒有說到點(diǎn)子上。要知道政府管理的關(guān)鍵是要明確政府出臺的政策和規(guī)定對應(yīng)的目標(biāo)是什么。實(shí)際上,政府的作用是尋找更好的定位管理規(guī)定目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)的方法。政府都要向比利·比恩和保羅·德波戴斯塔學(xué)習(xí),敢于挑戰(zhàn)傳統(tǒng),在出臺管理規(guī)定前預(yù)測其作用,在事后進(jìn)行驗證。同時,要適時讓一些高調(diào)出臺但收效甚微的規(guī)定退出歷史舞臺。

    政府的工作不是擺花架子。

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