借鑒國外經(jīng)驗(yàn) 完善住房保障
    2010-02-24    作者:張道航    來源:經(jīng)濟(jì)參考報(bào)

    新加坡是世界上解決住房問題最好的國家之一。這是環(huán)境幽雅的碧山組屋區(qū)。新華社記者 蔡錫梅 攝

    我國住房保障面對的難題,許多國家在實(shí)施住房保障過程中也都遇到過,并積累了一定的解決經(jīng)驗(yàn)。為加快住房保障的健全與完善,應(yīng)從我國實(shí)際出發(fā)去借鑒國外經(jīng)驗(yàn)。
  
  如何籌集資金和增加房源

  住房保障可以采取貨幣補(bǔ)貼,也可以采取實(shí)物配租和配售的方式,但無論是采取哪一種方式都需要一定的資金和房源。
  國外都是以聯(lián)邦(或中央)及州政府的財(cái)政投入為主,市政府在規(guī)劃和土地方面給予支持。我國的住房保障也應(yīng)當(dāng)以中央和省級(jí)財(cái)政投入為主,并確立起“省級(jí)負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”的體制。二是地方政府應(yīng)按照相關(guān)規(guī)定,將土地出讓收益用于住房保障的額度由原來的5%提高到不低于10%。三是建立國家和省級(jí)住房保障基金,通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付加大對中西部等困難地區(qū)住房保障的財(cái)政支持力度。四是在財(cái)政資金緊張的情況下,可以借鑒國外政府發(fā)行政府債券、住房彩票等做法,向社會(huì)籌集住房保障資金。目前世界上許多國家政府都把住房保障列為財(cái)政支出重要項(xiàng)目予以保證,日本住房與環(huán)境支出占地方財(cái)政支出的5-10%;英國政府扶持非營利組織興建的普通住宅和對低收入者的補(bǔ)貼,一直保持在2%左右,占政府公共支出的5%左右。
  租賃補(bǔ)貼的房源主要來自于社會(huì)和市場,應(yīng)鼓勵(lì)保障對象從社會(huì)上、市場上自行租房。按照十七大提出的“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財(cái)產(chǎn)性收入”的精神,應(yīng)允許并引導(dǎo)有能力的人及社會(huì)組織購房出租,增加租賃市場的房源供給。上世紀(jì)的60-80年代,美國聯(lián)邦政府曾以補(bǔ)貼方式資助一些營利和非營利組織開發(fā)了100多萬套供中低收入家庭租賃的住房。
  為了解決職工的通勤和住房問題,日本一些大企業(yè)就在企業(yè)周邊建有專門提供給本企業(yè)職工的福利住宅。在德國,政府不但鼓勵(lì)大中型企業(yè)建設(shè)福利型社會(huì)住宅,而且還給予占投資總額50%的無息貸款。為了增加保障性住房的供給,我國也應(yīng)當(dāng)允許有條件的單位特別是遠(yuǎn)離城市市區(qū)的單位,建設(shè)用于解決職工住房困難的可周轉(zhuǎn)和流動(dòng)的保障性住房,并給予相應(yīng)的政策支持。

  嚴(yán)格規(guī)范“救濟(jì)性”和“救助性”住房保障

  就目前世界各國的住房保障看,在保障方式上大致可以歸結(jié)為兩類:一是救濟(jì)性住房保障(如我國的租賃補(bǔ)貼、廉租住房、民政福利房),二是救助性住房保障(如我國的經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房)。尤其是面對低收入人群的救濟(jì)性住房保障,被視為社會(huì)保障的底線,即使一些社會(huì)福利水平較高的國家,也不敢輕易放棄這道底線。例如,在新加坡也還是有8.5%的居民享受救濟(jì)性住房保障的“廉租屋”,政府每個(gè)月只象征性地收取11新元的房租。
  必須看到,廉租住房是解決城市低收入人群住房問題和實(shí)現(xiàn)住有所居的底線,健全的住房保障體系不能沒有廉租住房,為了保證對低收入人群的住房救濟(jì),政府手中必須保有一定數(shù)量可供出租的廉租住房。在制度上必須將分別屬于不同性質(zhì)的兩類住房保障予以嚴(yán)格規(guī)范,不能容許輕易將廉租住房出售改變其性質(zhì)的做法。

  合理確定保障標(biāo)準(zhǔn)

  無論是救濟(jì)性還是救助性的保障性住房,其建設(shè)和供給的目的都是為了滿足基本生存需要,因此不可以將其標(biāo)準(zhǔn)定得過高。
  國外有些國家保障性住房的退出之所以成為難題,其中一個(gè)原因就是這類住房的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)搞得過高,與市場上的普通商品房相差無幾,所以得到這些住房的保障對象,即使收入提高了也不愿意離開再去花錢買商品房。2007年法國總統(tǒng)薩科奇一上任,就遇到了賴著廉租住房不走這一棘手問題,于是下令采取兩項(xiàng)措施:一是對租住廉租住房人群的收入狀況每三年必須普查一遍,對那些收入已超過保障線的要予以清退;二是對賴在廉租住房不走的,要提高租金。
  我國建設(shè)部等有關(guān)部門曾對保障性住房的建筑面積做出過明確規(guī)定:廉租住房單套的建筑面積控制在50平方米以內(nèi),經(jīng)濟(jì)適用房控制在60平方米以內(nèi)。在這個(gè)控制線內(nèi),可以根據(jù)保障對象的家庭人口數(shù)量和結(jié)構(gòu)進(jìn)行配租、配售。各個(gè)城市在此基礎(chǔ)上,還應(yīng)從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā),以保障基本居住為前提,對保障性住房的房屋質(zhì)量、室內(nèi)裝修、工程造價(jià)、周邊環(huán)境等制定出相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn),并嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行。
  從國外經(jīng)驗(yàn)看,由政府資助的經(jīng)濟(jì)適用房不應(yīng)當(dāng)具有完全的房屋產(chǎn)權(quán),應(yīng)把政府暗補(bǔ)的土地稅費(fèi)或明補(bǔ)的貨幣補(bǔ)貼等量化成政府的產(chǎn)權(quán)比例,個(gè)人出資部分量化成個(gè)人的產(chǎn)權(quán)比例。對于獲得經(jīng)濟(jì)適用房后,家庭人均住房面積超出當(dāng)?shù)仄骄降,則應(yīng)將原有住房退售給當(dāng)?shù)卣米鞅U闲宰》糠吭,否則不得享受經(jīng)濟(jì)適用房保障待遇。
  如果是采取租賃補(bǔ)貼的方式,符合租賃補(bǔ)貼條件的保障對象可自行從市場上尋找符合自己意向的住房,當(dāng)?shù)刈》勘U瞎芾聿块T親自或委托第三方進(jìn)行檢驗(yàn)審查。在此基礎(chǔ)上,住房保障管理部門還應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)胤课葑赓U市場的平均租金水平,給出保障對象所選定住房的合理租金標(biāo)準(zhǔn)。房東或房屋租賃公司若同意按這一標(biāo)準(zhǔn)接納保障對象,則直接與住房保障管理部門簽約。保障對象通常應(yīng)向房東或房屋租賃公司支付相當(dāng)于其家庭全部收入30%的租金,不足的部分全部由政府承擔(dān),這已成為目前世界上大多數(shù)國家的普遍做法。如果是實(shí)物配租的廉租住房,則可以省略對住房合理租金標(biāo)準(zhǔn)的確定,但保障對象也應(yīng)支付相當(dāng)于其家庭全部收入30%的租金。

  建立全面和動(dòng)態(tài)的住房保障管理機(jī)制

  所謂住房保障的全面和動(dòng)態(tài)管理機(jī)制,不僅應(yīng)當(dāng)涵蓋從租賃補(bǔ)貼到實(shí)物配租配售等所有住房保障方式的全方位管理,同時(shí)也應(yīng)當(dāng)包括從準(zhǔn)入、監(jiān)管到退出的全過程管理。
  首先是準(zhǔn)入機(jī)制。
  為了能夠?qū)ι陥?bào)情況進(jìn)行準(zhǔn)確核對,應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗(yàn)并從我國實(shí)際出發(fā),建立起民政、人保、稅務(wù)、房管、人行等部門聯(lián)網(wǎng)的“居民收入狀況核對系統(tǒng)”,通過這一系統(tǒng)建立起來的“電子比對專線”,可以直接查看申請家庭的存款賬戶、股市賬戶、納稅記錄、房產(chǎn)登記等信息,從而了解申請家庭的實(shí)際收入狀況,并與其申報(bào)情況進(jìn)行比對。在實(shí)行誠信申報(bào)制度的基礎(chǔ)上,還應(yīng)當(dāng)借鑒新加坡的“輪候制度”,將符合申請住房保障條件的家庭列入輪候冊,并向社會(huì)公開,任何單位和個(gè)人均有權(quán)查閱。
  其次是動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制。
  必須建立專門機(jī)構(gòu)并配備足夠的人員對保障性住房進(jìn)行全過程的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。香港是一個(gè)僅有600多萬人口的城市,但從事保障性住房的監(jiān)管人員就多達(dá)8000多人。應(yīng)盡快建立市級(jí)政府的住房保障專門管理機(jī)構(gòu),并配備足夠的監(jiān)管人員。僅有市級(jí)政府的專門管理機(jī)構(gòu)還不夠,還必須將其職能延伸到街道和社區(qū),依靠基層力量才能真正做到動(dòng)態(tài)監(jiān)管。
  最后是退出機(jī)制。
  它是住房保障全面和動(dòng)態(tài)管理機(jī)制建設(shè)的重點(diǎn)。國外許多國家對于保障性住房的退出都有嚴(yán)格規(guī)定。例如,日本享受公營住宅租金優(yōu)惠的租戶,當(dāng)收入超過基準(zhǔn)時(shí),若連續(xù)居住三年以上則要累進(jìn)計(jì)租,若連續(xù)居住五年以上就須買下該住宅。再如,新加坡對違規(guī)申請保障性住房者施以高達(dá)5000新元的罰款或者6個(gè)月的監(jiān)禁,乃至兩者兼施。相比之下,我國住房保障的退出除了租賃補(bǔ)貼外,其他諸如廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用房等,都還缺乏相應(yīng)的剛性。在強(qiáng)化退出機(jī)制剛性和力度的同時(shí),還應(yīng)當(dāng)通過利益引導(dǎo)讓保障對象主動(dòng)退出。

(本文作者系大連市委黨校教授,本文是國家社科基金項(xiàng)目《民生地產(chǎn)與城市低收入人群住房保障問題研究》的階段性成果。)

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