在三年前還是成都市市級貧困村的新津縣袁山村農(nóng)民集中居住區(qū)，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者看到了一幅完全不同的景象：戶戶青瓦房，家家大宅院；門前水泥路，屋后大花園；水電氣光纖，直通家里邊……
　　這就是在成都被農(nóng)民稱之為“金土地工程”的實(shí)施項(xiàng)目，它是成都市在推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中實(shí)施農(nóng)村土地整理系列做法的總稱，即是通過對農(nóng)村田、水、路、林、村的綜合整治，調(diào)整優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局，促進(jìn)農(nóng)用地規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，推動(dòng)城市基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施向農(nóng)村延伸和覆蓋，從而推動(dòng)農(nóng)村快速發(fā)展。

　　“農(nóng)民集中居住、土地集中經(jīng)營”

　　過去，成都市農(nóng)村土地利用較為粗放，浪費(fèi)嚴(yán)重。成都市國土資源局副局長黃曉蘭的介紹說，耕地田塊過小過多且不規(guī)整、田埂和田間道路占地較多；建設(shè)用地因村民多散居且布局缺少規(guī)劃，土地利用也顯得較為混亂。據(jù)測算，如果通過合理規(guī)劃布局，成都平原可整理新增耕地10%以上；若引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，將人均占有集體建設(shè)用地面積從150平方米下降到110平方米左右，全市將節(jié)約出42萬畝集體建設(shè)用地。
　　基于這種認(rèn)識，成都市開始了“農(nóng)民集中居住、土地集中經(jīng)營”的農(nóng)村土地利用集約化探索。據(jù)了解，截至目前，成都市市本級財(cái)政共投入38億元，完成土地整理項(xiàng)目100個(gè)，整理面積達(dá)120萬畝，新增耕地16萬畝，建成農(nóng)民集中居住區(qū)和聚居點(diǎn)251個(gè)，集中農(nóng)民7.9萬人，建成56個(gè)面積在5000-10000畝的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)、有產(chǎn)業(yè)特色的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)。未來8至10年內(nèi)，成都還將投入資金200億元以上，推進(jìn)土地集約利用、農(nóng)民集中居住。
　　袁山村和五峰村的聯(lián)合黨委書記李偉介紹說，通過村民集中居住和土地整理工程，袁山村共節(jié)約出近百畝集體建設(shè)用地，村委會(huì)經(jīng)過全體村民的同意，將其中的40畝建設(shè)用地拿出來進(jìn)行抵押，由新津縣農(nóng)村投資公司做擔(dān)保并貼息，向該縣農(nóng)村信用聯(lián)社貸款150萬元，與當(dāng)?shù)匾患耀H兔養(yǎng)殖場合辦了袁山獺兔養(yǎng)殖合作社。按照雙方約定，前三年，村集體經(jīng)濟(jì)組織每年保底分紅55萬元，其中50萬元用于償還銀行貸款；三年后，村集體經(jīng)濟(jì)組織則每年保底分紅15萬元。此外，合作社必須聘用當(dāng)?shù)卮迕襁M(jìn)行養(yǎng)殖生產(chǎn)工作。
　　李偉說，通過土地整理和市場運(yùn)作，不僅村集體經(jīng)濟(jì)可以穩(wěn)步發(fā)展壯大，也可以為村民在家門口創(chuàng)造出更多到二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)的機(jī)會(huì)。2008年，袁山村的人均年純收入超過6000元，而三年前這個(gè)數(shù)字僅為2600余元。

　　突破“用途管制”的瓶頸

　　黃曉蘭說，我國現(xiàn)行土地法的要求就是“用途管制”，但是經(jīng)過近幾年的快速發(fā)展，成都同國內(nèi)其他很多特大城市一樣，其發(fā)展已經(jīng)遇到用地瓶頸問題，必須找到一條“不能違反法規(guī)、不能侵占耕地、不能損害農(nóng)民利益”的城市合理用地道路——通過農(nóng)村建設(shè)用地與城市建設(shè)用地增減掛鉤，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡，解決城市用地瓶頸。
　　以成都市郫縣為例，早在2004年初，該縣就已經(jīng)用完了前一輪土地利用規(guī)劃確定的建設(shè)用地指標(biāo)，為了解決用地不足的問題，該縣在唐元鎮(zhèn)長林村進(jìn)行土地整理，節(jié)約出263畝農(nóng)村建設(shè)用地。這些節(jié)約出來的農(nóng)村建設(shè)用地被平移到該縣縣城規(guī)劃區(qū)范圍的犀浦鎮(zhèn)，經(jīng)依法批準(zhǔn)征用犀浦鎮(zhèn)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍的建設(shè)用地并用作為經(jīng)營性用地公開拍賣，共得11億余元。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006-2008年間，成都市實(shí)施了15個(gè)掛鉤項(xiàng)目，共申請掛鉤流轉(zhuǎn)土地指標(biāo)6980余畝，其中農(nóng)民安置區(qū)使用1600多畝，城鎮(zhèn)建新區(qū)使用5300多畝。
　　北京大學(xué)國家發(fā)展研究院李力行博士評價(jià)說，這等于是將土地的綜合整治作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的工作平臺，使那些遠(yuǎn)離中心城區(qū)的偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)，也可以得到一筆當(dāng)?shù)馗�本無從籌措的建設(shè)新農(nóng)村的資本，同時(shí)也為城市發(fā)展提供必要的土地承載。

　　關(guān)鍵在于剝離土地的社會(huì)保障功能

　　成都市的土地制度改革和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革在取得一定成效的同時(shí)，也走進(jìn)了深水區(qū)。
　　首先是如何避免農(nóng)民因土地大規(guī)模流轉(zhuǎn)而出現(xiàn)“學(xué)無所教、病無所醫(yī)、老無所養(yǎng)、生活無以為繼”的狀況。中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林教授認(rèn)為，自古以來，作為農(nóng)民“命根子”的耕地在實(shí)質(zhì)上一直承擔(dān)者農(nóng)民最低生活保障的功能。直到今天，農(nóng)村土地所具有的保障功能還是農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要組成部分，如果不能構(gòu)建起城鄉(xiāng)銜接、全域覆蓋的社會(huì)保障與社會(huì)保險(xiǎn)體系，將農(nóng)村社會(huì)一部分社保功能從土地剝離，從而還原其單純的資產(chǎn)屬性，推進(jìn)農(nóng)村土地市場化配置機(jī)制將承擔(dān)著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，稍有不慎就可能造成城市強(qiáng)勢資本進(jìn)入農(nóng)村“攻城掠地”，以市場的合法方式把大量農(nóng)民積壓在城市社會(huì)和農(nóng)村社會(huì)之間�！八�以，我們這一階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)鍵，在于剝離土地的社會(huì)保障功能，轉(zhuǎn)而以基本公共服務(wù)為農(nóng)民生存和發(fā)展的基本保障�！边t福林說。
　　其次是地方政府如何從過去的征地者向土地市場管理者角色轉(zhuǎn)換。李力行說，在現(xiàn)存的土地管理體制下，地方政府是農(nóng)村土地入市唯一合法操作者，低價(jià)征地——進(jìn)入土地一級市場——招拍掛實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)讓——獲取土地級差收益，成了地方政府財(cái)政收入的重要來源方式。進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革后，地方政府轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋厥袌龉芾碚�，農(nóng)民在理論上成為資產(chǎn)出讓方。地方政府的土地財(cái)政與其有保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的責(zé)任發(fā)生沖突，處理不好必然在農(nóng)民與地方政府之間形成緊張的社會(huì)關(guān)系。
　　三、如何消化和吸收剩余農(nóng)村勞動(dòng)力也是一個(gè)不容忽視的問題。國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部研究員劉守英認(rèn)為，農(nóng)村土地制度的產(chǎn)權(quán)改革，將使農(nóng)村土地實(shí)現(xiàn)規(guī)�；�、集約化的經(jīng)營，必然導(dǎo)致更大規(guī)模農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的出現(xiàn)，對他們的吸納也將是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革必須付出的一個(gè)成本。如果不能依靠產(chǎn)業(yè)發(fā)展和合理布局而實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納，他們極有可能演變?yōu)樾乱淮�的農(nóng)村無業(yè)游民，從而對農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定造成威脅。
　　四、如何吸取當(dāng)年國企改革出現(xiàn)國有資產(chǎn)流失的教訓(xùn)，在進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革過程中避免集體資產(chǎn)流失以及因此而造就農(nóng)村暴富階層。當(dāng)年的國企改革因?yàn)闆]有監(jiān)管好國有資產(chǎn)，不僅造成國有資產(chǎn)流失，還因此造就了一大批暴富階層并形成了嚴(yán)重的階層對立。在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革過程中，如何避免重蹈覆轍，成為改革者的一大考驗(yàn)。