今年兩會(huì)結(jié)束的第二天,新華社就全文播發(fā)了《國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》。這份規(guī)劃綱要洋洋灑灑5萬多字,共16篇62章?梢哉f,這是一份中國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展在未來五年的行動(dòng)綱領(lǐng)。
由于財(cái)政是國家的經(jīng)濟(jì)行為,它與各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體和社會(huì)發(fā)展主體無不存在著這樣或那樣的關(guān)系。因此,在這份規(guī)劃中,到處可以看見財(cái)政的影子。至于對(duì)財(cái)政本身的五年規(guī)劃,則被納入改革的頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃中,在第十一篇的第四十七章,安排了三節(jié)內(nèi)容:一是深化財(cái)政體制改革,二是完善預(yù)算管理制度,三是改革和完善稅收制度。這也是綱要中直接與財(cái)稅有關(guān)的全部內(nèi)容。
從這三節(jié)的內(nèi)容可以看出,十二五期間在財(cái)政改革的時(shí)間安排和內(nèi)容安排上遵循著兩條主線進(jìn)行。一是為這五年的經(jīng)濟(jì)全局———轉(zhuǎn)變發(fā)展方式服務(wù);二是遵循財(cái)政自身的改革邏輯。財(cái)政體制、預(yù)算制度和稅制在這輪改革的具體內(nèi)容上,是互相關(guān)聯(lián)、互為因果、互相配套的,其目標(biāo)是逐步健全我國的公共財(cái)政體系。
先說深化財(cái)政體制改革。這一節(jié)內(nèi)容主要說的是理順各級(jí)政府間的財(cái)政分配關(guān)系,完善分稅制。內(nèi)容涉及轉(zhuǎn)移支付制度,增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例,調(diào)減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付;省以下財(cái)政體制改革,推進(jìn)省直管縣改革,加強(qiáng)縣級(jí)提供公共服務(wù)職能的財(cái)力保障;探索地方政府發(fā)債制度。除了轉(zhuǎn)移支付制度之外,這一節(jié)給我們提供了這樣的信息:首先體現(xiàn)了在這份綱要提出的“以更大決心和勇氣全面推進(jìn)各領(lǐng)域改革”的精神下,財(cái)政體制改革將有一系列動(dòng)作。其次是我國財(cái)稅改革正往深度推進(jìn)。我國實(shí)行分稅制已經(jīng)多年,現(xiàn)行的財(cái)政分級(jí)框架是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級(jí)財(cái)政,弊端很多,縣鄉(xiāng)財(cái)力十分困難,多年無解。從綱要里的改革內(nèi)容出發(fā),聯(lián)系到“2012年除民族地區(qū)外省直管縣覆蓋全國”,以及“鄉(xiāng)財(cái)縣管”,一個(gè)中央、省、縣三級(jí)財(cái)政框架呼之欲出。而“建立健全地方政府債務(wù)管理體系,探索建立地方政府發(fā)行債券制度”,則讓我們看到了財(cái)權(quán)和事權(quán)相對(duì)應(yīng)中的“一級(jí)舉債權(quán)”正在孕育中。
再說完善預(yù)算管理制度。查閱十一五規(guī)劃,在財(cái)稅體制改革一章中,預(yù)算改革是與財(cái)政體制改革放在一個(gè)段落的。十二五規(guī)劃綱要?jiǎng)t是把預(yù)算管理制度的完善單獨(dú)放在一個(gè)段落,凸顯出公共財(cái)政預(yù)算的重要性。上述財(cái)政體制改革只是提供了一個(gè)公共財(cái)政的體制框架,而實(shí)行現(xiàn)代意義上的預(yù)算管理體制,才能真正出現(xiàn)一個(gè)公共的財(cái)政和透明的財(cái)政。預(yù)算管理改革的目標(biāo)是建立一個(gè)以公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算為內(nèi)容的政府預(yù)算體系。這是一個(gè)全口徑預(yù)算管理,所有政府收支都應(yīng)納入預(yù)算管理。這項(xiàng)改革在十一五期間已經(jīng)破題,十二五期間繼續(xù)完善。
最后說改革和完善稅收制度。從稅制改革更能清楚地看到財(cái)稅改革在設(shè)計(jì)上的“配套”特點(diǎn)。總體上,筆者認(rèn)為,十二五期間的稅制改革把短期的宏觀調(diào)控與中長期的財(cái)稅體制改革結(jié)合起來,把當(dāng)前的財(cái)稅改革與轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的總體目標(biāo)結(jié)合起來。
比如“全面推進(jìn)資源稅和耕地占用稅改革”,體現(xiàn)出轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的要求,而“研究推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革”,短期看是調(diào)控房地產(chǎn)的政策;但是從長期看,資源稅和房地產(chǎn)稅又是為建立地方稅體系打下財(cái)力基礎(chǔ)。個(gè)稅改革,短期看,是為扭轉(zhuǎn)眼下收入分配不合理的現(xiàn)象,長期看,這又是健全我國稅收體系的題中應(yīng)有之義。