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2015-03-06
作者:賈康(全國政協(xié)委員、華夏新供給經(jīng)濟學研究院院長)
來源:經(jīng)濟參考報
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進一步提高預算透明度和完整性,是預算管理改革的首要任務。這一改革“牽一發(fā)而動全身”:有了透明度,而且是完整的透明,那么公眾就有了政府體系“以政控財,以財行政”中“錢從哪里來,用到哪里去”的知情權(quán),公眾的知情權(quán)又必然合乎邏輯地帶來他們對公共資源配置方案和行為的質(zhì)詢權(quán)、建議權(quán)、監(jiān)督權(quán)。這樣一套制度安排一步一步發(fā)展完善起來,在全面深化改革時代背景下真正落實的,就是人民群眾參加“民主理財”,實現(xiàn)“當家做主”的決策權(quán)。 這需要一系列制度創(chuàng)新與制度建設跟進。 隨著透明度和完整性在預算技術(shù)形式上的加強,預算體系將會是“四本預算”相對獨立,但又相互合理協(xié)調(diào)的具體編制形式。首先是一般公共收支預算和資本預算,在其覆蓋下,國有企業(yè)要按照明確的資產(chǎn)收益,規(guī)范和完成上繳任務。以后如果年度公共支付高峰期出現(xiàn)缺口,可以調(diào)動包括國有資本預算里可以調(diào)撥的資產(chǎn)收益部分。還有基金預算,如中央級的三峽基金、地方的土地批租收入等,都必須進入基金預算進行專門管理和監(jiān)督。此外,還要適應中國老齡化社會的到來,規(guī)范化地形成聯(lián)結(jié)社會保障體系的社會保險預算,為發(fā)展基本養(yǎng)老等在全社會發(fā)揮共濟互濟功能的“蓄水池”提供財力支持。 預算體系中還要明確一個新原則,就是過去“掛鉤”處理的一些重點領域的支出事項,今后不再繼續(xù)。以前支出側(cè)從“三農(nóng)”、科技到教育和精神文明、計劃生育等事項,份額必須保證甚至不斷提升,致使整個財政支出盤子約48%的部分被固化,這顯然違背理財原則。因為在做每個預算時間段里不同支出項目間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)時,客觀上需要有彈性空間。未來那些重點領域仍然還是重點,但在預算期如何支持,將不按“掛鉤”方式處理,而是按照更加科學合理的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)方式處理。 再有,預算改革要求編制跨年度中期預算。從2015年開始,中央層級將按3年滾動方式編制,地方層級通過部分地區(qū)先行先試,最后統(tǒng)一規(guī)則。這是已討論多年的、符合“瞻前顧后、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、綜合平衡”理念的預算編制方式,有利于使公共資源配置績效提升。在這個新框架下,要編制資產(chǎn)負債表,引入權(quán)責發(fā)生制預算會計新規(guī)范,使所有關心預算信息的公眾,都可以知道政府實際在做什么事,包括跨年度的、影響重大的項目。 另外,轉(zhuǎn)移支付的優(yōu)化也是預算改革的一個重點。其原則是提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重,壓縮專項轉(zhuǎn)移支付項目。專項原來所要求的地方資金配套,以后應予取消,只有中央和地方需要共同承擔的一些特定的事項,可以通過透明的討論,來安排中央與地方各自怎么做資金配套。 在加強執(zhí)行管理、規(guī)范地方債務、規(guī)范稅收優(yōu)惠等方面,預算改革方案已有明確要求。特別是地方債,2014年全國人大通過了預算法修訂,正式以立法形式“開明渠堵暗溝”,使地方債走向陽光化。我們相信,隨著法治化進程的迅速推進,地方債的制度建設和風險防范會逐步成熟起來。
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