伴隨地方政府債券“自發(fā)自還”試點的推進，繼廣東、山東、江蘇三省順利完成招標發(fā)行工作后，5日市場又迎來第四單試點招標。這意味著，我國首批地方政府自主發(fā)債改革已漸入常態(tài)化。
然而，隨著多地商業(yè)銀行、上市公司卷入地方債兌付，專家認為，在債務規(guī)模總體可控的背景下，通過市場化、規(guī)范化調節(jié)政府舉債機制，有望成為改革重心。從長遠看，“開正門，堵偏門”將是約束發(fā)債行為的有效之舉。
“剛兌”遇險 政府舉債加速陽光化
近期，多地商業(yè)銀行、上市公司公開爆出卷入地方債拖欠事件。而“自發(fā)自還”試點的陸續(xù)啟動，意味著政府舉債“陽光化”的改革步入正軌。
《經(jīng)濟參考報》記者日前獲悉，共計143億元的2014年江西省地方政府債券已于8月5日完成招標。據(jù)介紹，繼國務院決定啟動地方政府債券“自發(fā)自還”試點后，廣東省、山東省和江蘇省已完成首批試點債券招標，這標志我國地方政府自主舉債改革進入常態(tài)化。
據(jù)悉，當周發(fā)行的江西省政府債券分為5年、7年、10年三個品種，每期對應的招標規(guī)模依次為57.2億元、42.9億元、42.9億元。經(jīng)上海新世紀資信評估公司評定，2014年江西省地方政府債券的信用級別為AAA最高信用評級。
毫無疑問，“自發(fā)自還”試點的陸續(xù)啟動，也意味著政府舉債“陽光化”的改革步入正軌。無論從推進城市基礎設施建設的角度，還是從防范金融風險和財政風險的角度考量，這都是必然的選擇。
來自申萬證券的研究觀點亦指出，“自發(fā)自還”地方債體系的建立，相比從前采取了更為公開透明的運作機制，有助于防控地方政府債務風險。一方面為地方政府提供了成本更低的融資新渠道，另一方面也有助于地方政府風險差別化定價。從短期來看，再融資渠道疏通及相關機制建立料會在一定程度上降低市場對地方府債務的擔憂。
據(jù)中國社科院金融研究所副研究員安國俊介紹，允許地方政府發(fā)行債券，是實行分稅分級財政體制國家的普遍做法。當?shù)胤秸愂帐杖氩荒軡M足其財政支出需求時，地方政府可以發(fā)行債券為基礎設施建設及公共產(chǎn)品籌資，如英國、美國、德國和日本等國家，地方政府債券在其財政收入及債券市場體系中都占有重要地位。目前，發(fā)展地方政府債券市場也已成為新興工業(yè)化、新興市場國家以及其他一些發(fā)展中國家的政策重點。
值得一提的是，近期以來，多地商業(yè)銀行、上市公司公開爆出卷入地方債拖欠事件，部分不規(guī)范渠道中，非市場化的“剛性兌付”已頻頻遇險。
根據(jù)審計署近日發(fā)布的部分地方債務跟蹤情況，去年6月底至今年3月底，9個省份為償還到期債務舉借省本級新債579.31億元，但仍有8.21億元逾期未還。
不僅如此，齊魯銀行近日發(fā)布的年報顯示，“濟南市歷城區(qū)城建公司”出現(xiàn)了逾4000萬元的債務本息違約。2013年年報中，上市公司安徽水利也表示，業(yè)績受地方債拖累，其中，僅安徽省蚌埠市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設管理委員會舉借的建設移交工程債務就達9億元。
約束發(fā)債 “開正門堵偏門”仍是關鍵
部分通過非正規(guī)渠道舉債的債務已然成為風險高發(fā)點。專家指出，從長遠看，“開正門，堵偏門”將是約束發(fā)債行為的有效之舉。
財政部部長樓繼偉近日接受采訪時指出：“盡管目前我國政府性債務風險總體可控，但有的地方也存在一定風險隱患，全面規(guī)范地方政府債務管理仍是當前一項重要任務�！�
審計署報告顯示，個別地市還違約將債務資金用于房地產(chǎn)開發(fā)、項目資本金或其他項目建設等�！皬某霈F(xiàn)違約的個例來看，部分地方融資平臺及城投公司已然成為風險的高發(fā)點，這也是典型的非正規(guī)舉債渠道�！鄙虾Ｒ患疑虡I(yè)銀行信貸部門負責人說。
中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長王雍軍指出：“城投公司既是實體公司又是政府控制，資本金非常單一，基本是以土地資產(chǎn)做擔保，一旦出現(xiàn)土地儲備不足或價格下降，其生存就岌岌可危。這一先天缺陷，導致其融資角色不可能長期持續(xù)。”
有鑒于此，多地已啟動融資平臺及城投公司轉型改革。據(jù)馬鞍山城投官網(wǎng)，其已先行一步轉制成江東控股，多家地方城投公司也紛紛試水轉型改制工作。這意味著伴隨財稅體制改革的逐步推進，此前扮演過重要角色的政府融資平臺即將被剝離融資功能。
“屢屢被打破的剛性兌付表明，中央財政將不再為非系統(tǒng)性風險的地方債務違約埋單，而是要建立健全地方政府的市場化信用體系——為市場提供更為綜合、直觀的評價，便于投資者比較，讓地方作出正確判斷�！卑矅≌f。
中國人民銀行研究局首席經(jīng)濟學家馬駿表示，我國仍將從市場化方面，采取多項改革硬化地方預算約束。事實上，通過發(fā)展市政債市場和一系列配套改革，地方政府的預算約束將逐漸“硬性化”。
健全體系 改革進入深水區(qū)
毋庸置疑，國內地方政府信用評級體系的建立將是一個系統(tǒng)性工程，未來包括財稅制度的改革、地方政府違約機制的建立、地方政府融資方式的透明化等諸多方面都需進一步完善。
“要求地方政府尤其是獨立發(fā)債的地方政府編制和公布資產(chǎn)負債表，對提高地方財政透明度有重要意義。此外，一些改革的準備也都已經(jīng)在進行中�！瘪R駿說。
與“兜底”相比，建立市場規(guī)則有望成為本輪改革的側重點。首輪地方債“自發(fā)自還”試點還首度引入了市場化的信用評級報告�！斑@是防控地方債風險的一個重要舉措，也預示著地方債將走向更為規(guī)范的市場化道路，為市政債的發(fā)展打下堅實的基礎�！卑矅≌f。
業(yè)內人士普遍認為，評級信息對于投資者決策、合理定價和利率決定都十分重要，將成為投資者分析債券發(fā)行人和債券信用的重要參考。
不過，作為首輪地方自主發(fā)債的評級機構，上海新世紀相關負責人在接受《經(jīng)濟參考報》記者專訪時指出，地方政府的信息披露及其制度建設難以一蹴而就。
例如，就跟蹤評級材料獲取的及時性問題考量，試點地方自主發(fā)債的最長期限為10年，每年都應進行定期跟蹤評級。在這場可以預見的“持久戰(zhàn)”中，既需要評級公司與地方政府保持密切溝通，也需要地方政府的積極配合，如何保障各種評級數(shù)據(jù)和信息的及時獲得，依然有待摸索實踐。
業(yè)內專家認為，借鑒國際經(jīng)驗，目前我們應逐步建立以信用評級制度、信息披露制度和債券保險制度為內容的信用風險管理的“三駕馬車”基本框架。而在政府層面，為有效防范地方債券系統(tǒng)性風險提供源頭性保障已迫在眉睫。
根據(jù)財政部安排預計，2014年地方債計劃發(fā)行規(guī)模為4000億元，其中上海、廣東、山東等省市自發(fā)自還規(guī)模為1092億元。
“面對城鎮(zhèn)化的進程，解決地方政府投資拉動經(jīng)濟的資金缺口、實現(xiàn)地方財政轉型均至關重要�！敝袊缈圃贺斀�(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇認為，地方債自主發(fā)行改革中，可以利用破題機會，規(guī)范財政管理體制，圍繞舉債形成倒逼機制，理順政府間關系。
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專家：加強人大監(jiān)督 設置地方債“法治防火墻” |
長期以來，我國地方人大及其常委會在地方政府性債務的監(jiān)管中未能發(fā)揮應有的作用甚至處于缺位狀態(tài)。《經(jīng)濟參考報》記者日前在廣東、廣西、湖南、湖北等地采訪了解到，地方政府通過融資平臺舉債多是由負責項目的政府部門報同級財政部門，后由同級政府常務會議通過即可舉借。盡管去年審計署公開了全國各省級的債務余額，但在市縣一級，公眾和人大代表對政府性債務知之甚少。
多位財政預算專家認為，發(fā)揮人大作用，加強對地方政府性債務的監(jiān)督，有利于構建多層面、有效的地方政府債務監(jiān)管體系，讓地方政府債務“陽光化”，且能有效遏制舉債樹政績的沖動，推動地方政府處理好存量債務與增量債務的關系，依法有序管理、化解債務。
監(jiān)督缺位
提及政府性債務，廣東省人大代表、深圳市政府投資項目評審中心高級工程師劉林說，在今年省人代會的預算審查座談會上，他提出“政府到底欠了多少債？能不能還？”、“債務沒有在預算報告中體現(xiàn)出來，這個問題群眾問我們人大代表，我們也答不上來”。
自去年審計署公開全國地方政府性債務的統(tǒng)計數(shù)據(jù)以來，公眾和人大代表對債務的關注度不斷提高。
在今年地方“兩會”期間，政府性債務成為關注的焦點。廣州市人大財經(jīng)委主任委員歐陽知說，在人大代表獲悉廣州市債務余額達2000多億元后，他們對過去怎么借的、用到哪？準備拿什么還？舉借新債幾何、又用到何處等等十分關注，他們擔心高成本借來的錢可能被浪費甚至有腐敗問題，實際上從審計查出的一些問題看，代表們的擔心不無道理。
審查和監(jiān)督財政預決算，是人大發(fā)揮監(jiān)督權的體現(xiàn)。長期關注預算監(jiān)督問題的全國人大代表陳舒在接受采訪時說，十八大報告提出，加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督。所謂全口徑，就是“橫要到邊、縱要到底”，那么除了現(xiàn)在已有的公共財政、政府性基金、國有資本運營和社�；穑�理所當然包括政府性債務。
多地探索
記者在采訪中了解到，廣州、溫嶺等地早在幾年前就開始探索人大對地方政府性債務的常態(tài)監(jiān)督，并為此制定了專門的規(guī)范性文件，以使監(jiān)督規(guī)范化、法治化。
2009年以來，溫嶺市人大常委會為加強對政府性債務的日常監(jiān)督，建立了政府性債務跟蹤監(jiān)督小組。小組成員包括市人大常委會組成人員、原市人大常委會領導以及審計、監(jiān)察部門負責人等，小組還下設咨詢委員會，聘請有關專家、審計中介、市人大代表等專業(yè)人士組成，以提高政府性債務跟蹤監(jiān)督的實效。在預算專家、公共預算觀察志愿者吳君亮等專業(yè)人士看來，溫嶺的這一安排還只是對債務的一種非正式監(jiān)督，并非建立在我國國家權力架構之上，而后來廣州等地的探索則向前邁了一步。
據(jù)歐陽知介紹，2012年開始，廣州市政府便向人大常委會報告政府性債務情況，且由人大財經(jīng)委向常委會提交一份建議。2013年更進一步，在年初的一次人大常委會上，由財政部門代表市政府向常委會報告當年的債務舉借計劃和償還計劃，并在一季度專題報告一次政府性債務的舉借和償還計劃，這兩個報告都需要經(jīng)人大常委會審議表決通過。
廣州等地人大的探索是基于《監(jiān)督法》賦予人大的重大事項權。廣州市人大將政府性債務列入重大事項，由此監(jiān)督才于法有據(jù)。2014年，廣州市十四屆人大四次會議修訂通過《廣州市人民代表大會審查批準監(jiān)督預算辦法》，明確規(guī)定“市政府負有償還責任債務的舉借、償還計劃，應當在當年提請市人民代表大會常務委員會審查和批準”。
人大監(jiān)督有了依據(jù)，讓監(jiān)督權落地才是關鍵。人大常委會依據(jù)什么對舉債計劃作出批準與否的決定呢？歐陽知介紹說，廣州市目前嚴格執(zhí)行的是兩個“紅線”：一是債務率不能超100%，二是償債率不能超20%。這個標準是廣州市委市政府綜合考慮債務風險防控集體研究決定的，且市委也將此列入重大事項規(guī)定，人大常委會的審查監(jiān)督情況每月向市委報告。
廣西壯族自治區(qū)人大常委會有關負責人表示，以人大為主渠道的政府性債務監(jiān)督，不僅有利于推進我國的民主法治建設，還能與政府內部的行政性預算控制相配合，有利于促進預算資源的公平配置和有效使用，比如現(xiàn)在“四風”問題，某種程度上就是政府及部門負責人財政權太大，加強同級人大的橫向約束是有效的制約手段之一。
全面推進
在中央防控債務風險和加強全口徑預決算監(jiān)督的背景下，接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪的多位人大常委會組成人員、人大代表和財政預算專家表示，在一些地方“點”上探索的基礎上，國家應統(tǒng)籌考慮，借《預算法》修訂的契機，進一步通過立法明確和細化地方人大對政府性債務的監(jiān)督權，全面推進和完善人大預算監(jiān)督機制和進程，實現(xiàn)“面”的覆蓋。
其一，程序上，在現(xiàn)行法律框架下，可將政府性債務作為重大事項列入統(tǒng)計人大常態(tài)化監(jiān)督的一部分，或視為財政“大盤子”的一部分納入預決算管理，要求事前介入，明確提交債務舉借報告的時間。介入之后還需公開透明，與預算一樣，債務余額及舉借和償還計劃向公眾公開，將債務曬在陽光下。更重要的是，要對政府性債務進行跟蹤監(jiān)督和績效評價。
其二，法律上，加快修訂《預算法》，對地方政府舉債作出調整并明確現(xiàn)有的政府性債務和未來可能放開的地方債券一律納入預決算管理，形成真正的全口徑預決算。此外，可制定《地方政府債務管理條例》，加強地方政府債務的法治化管理，對地方政府債務總量、舉債方式、償債途徑、債務風險預警機制等進行立法規(guī)范。
其三，技術上，提升人大代表預算審議解讀能力，完善人大內部預算審查機構和效力。應通過完善機制普及地方人大代表的預算管理與審查知識，在人大系統(tǒng)內部，鼓勵具有經(jīng)驗的財政預算專家和第三方機構參與和協(xié)助相關審查。
“將地方政府性債務納入法制化監(jiān)督管理的軌道，地方各級人大及其常委會不能缺位，而是應該有所作為。人大及其常委會對債務的規(guī)劃和約束，其目的只有一個，就是確保政府借債‘借得到、用得好、還得起’，如此良性循環(huán)，既保證地方發(fā)展適度超前，又做到債務風險可防可控，設立起‘法治防火墻’。”歐陽知說。
