7月30日，國務院公布《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》(下稱《意見》)，這被認為是此輪戶籍制度改革全面推開的標志。
《意見》稱，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，旨在體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能，同時，進一步全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶，嚴格控制特大城市人口規(guī)模。
根據(jù)21世紀經(jīng)濟報道記者整理，已有多地根據(jù)此前“差別化落戶”的思路進行了地方版的戶籍制度改革。復旦大學人口研究所所長、城市與區(qū)域發(fā)展研究中心主任王桂新在接受21世紀經(jīng)濟報道記者專訪時認為，《意見》出臺后的實施著力點應放在縮小城鄉(xiāng)差距上。
王桂新說，城鎮(zhèn)化不是只保證城市里的人利益不受影響，而是要消除因戶籍政策帶來的不平等，讓農(nóng)村也得到發(fā)展，農(nóng)民也能分享城鎮(zhèn)化紅利。
實現(xiàn)城市農(nóng)村之間的雙向對流
《21世紀》：你怎樣評價《意見》所展現(xiàn)出來的這一輪戶籍改革思路?
王桂新：我們能夠看到這一輪戶籍制度改革的進步�！兑庖姟诽岬綆讉�重要的問題，一是新型城鎮(zhèn)化的需求到底是什么?二是統(tǒng)籌推動“四化”(即工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化)中，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化到底如何與其他三方面共同推動?三是引導農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉移，有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，如何“有序”?
在我看來，這些問題如何實施非常重要。農(nóng)業(yè)人口向城市的流動，慢慢從無序達到有序狀態(tài)，其實是市場條件下城鎮(zhèn)化自然發(fā)展的過程，在許多沒有我國這種戶籍制度的國家，這種轉移已經(jīng)實現(xiàn)有序的狀態(tài)：有從農(nóng)村遷到城市的，也有從城市遷到農(nóng)村的，這是一個雙向對流，也是我們認為的理想狀態(tài)。
目前，我國農(nóng)村和城市之間的人口遷移基本上是單方面的，是向城市方向遷移的。在新一輪的戶籍改革中，政府提出要“合理引導農(nóng)業(yè)人口有序向城鎮(zhèn)轉移，有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化”。但我們要注意，這種“有序”到底是政府控制下的有序，還是市場調節(jié)下的“有序”。
《21世紀》：這一次的戶籍改革被認為是“一次綜合配套的改革”，在你看來，如果要達到戶籍制度在市場調解下的“有序”進行，還需要在哪些方面進行配套?
王桂新：從宏觀上來說，戶籍改革與資源配置、社會福利分享等都有密切關系，關鍵是制度設計的合理。具體來看，戶籍改革應該與社會保障、教育和土地改革等結合起來。
此前城市對基本公共服務的建設基本上沒有考慮外來人口，所以外來人口進入城市后對當?shù)厝丝谒硎艿墓卜⻊赵斐闪艘欢ㄓ绊�，所以城市政府就控制農(nóng)村人口遷移流動到城市里來。
我們當然可以讓有能力、有條件的人在城市落戶，但是我們也不能因為暫時沒有能力和條件的農(nóng)村人口進城影響城市人口的福利就拒絕他們在城市落戶。城市人口的利益要保護，但農(nóng)村人口進城落戶的權利就應該剝奪嗎?這顯然說不過去。在戶籍改革中，不應該把這些弱勢人口關在城門之外，也應該向他們開放，要幫助他們克服困難，體面地市民化。一定要注意，城市化不是只保證城市里的人利益不受影響，而是消除因戶籍政策帶來的不平等，讓農(nóng)村也得到發(fā)展，農(nóng)民也能分享城市化紅利。
所以在戶籍改革的配套改革中，加快農(nóng)村發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距既是推進城市化的一個方面，也是發(fā)達國家的重要經(jīng)驗，在新一輪的戶籍改革中，要注意推進城市化過程中也不能忘記農(nóng)村，同時采取法律、法規(guī)，從制度、政策支持和加快農(nóng)村建設，提高農(nóng)村人口的收入與社會福利水平。
《意見》指出，切實保障農(nóng)業(yè)轉移人口及其他常住人口的合法權益，完善農(nóng)村產(chǎn)權制度�，F(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權、集體收益分配權作為農(nóng)民進城落戶的條件。這只是支持農(nóng)村、保障農(nóng)民權益的一個方面，更多的還是要完善社會保障、教育等公共服務，在這些方面縮小城鄉(xiāng)差距。
《21世紀》：《意見》明確提出要體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能，也取消了農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)的戶口性質區(qū)別和藍印戶口等戶口類型，在你看來，這是不是戶籍制度改革在試圖消除差距并剝離與戶籍掛鉤的福利?
王桂新：取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口和藍印戶口，這的確是一個進步。我們要分清兩組概念，城市人口和農(nóng)村人口，這是居住地域的概念，根據(jù)居住在農(nóng)村還是城市，按照地域劃分，在農(nóng)村地域范圍就是農(nóng)村人口，住在城市就是城市人口，全世界通用，沒有歧視。
而此前的農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，是過去戶籍不合理的地方，這個取消值得贊賞。但關鍵是取消之后，怎么對待取消了農(nóng)業(yè)戶口的人的問題，他們本質上還是在農(nóng)村，取消了之后是不是會受到不公平的待遇，這是要仔細研究的后續(xù)問題。
戶籍的內涵是不一樣的。國外戶籍制度是人口統(tǒng)計記錄，哪個國家都有人口統(tǒng)計。把握好人口數(shù)量，是制定社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的基礎依據(jù)。我們戶籍附帶有太多福利，改革把不合理的福利剝離是應該的，但是目前沒有很好地剝離�，F(xiàn)在把農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口界限取消是很大的進步，但不單單是名義的取消，要使得兩部分人共享平等的福利待遇才是戶籍改革最關鍵的問題。
我們可以看到很多民間的調查都顯示城鄉(xiāng)差距擴大，控制城鄉(xiāng)差距很有必要。分享城鎮(zhèn)化紅利，不能都體現(xiàn)在城鎮(zhèn)人口身上，這樣社會矛盾就更尖銳。發(fā)展農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村，提高農(nóng)村收入水平是重要的。我們的基本出發(fā)點應該是保護提高農(nóng)村弱勢群體的利益，應該從這個角度推進戶籍制度改革，推進農(nóng)村人口的市民化。
地方版的戶改政策不能忽略縮小城鄉(xiāng)差距
《21世紀》：差別化落戶政策已陸續(xù)在地方落地，這些城市根據(jù)自己的城市規(guī)模也都進行了相應的制度設計，對于像上海這樣的特大城市而言，縮小城鄉(xiāng)差距可能不是他們面臨的最緊迫的矛盾，目前大城市還是面臨著常住人口的快速增長而形成的“大城市病”，你認為大城市應該如何應對?
王桂新：在完善的市場經(jīng)濟體制下，由于集聚經(jīng)濟的作用，大城市的人口規(guī)模增長有其自動調節(jié)機制。但目前城市難以形成這樣的體制，相反還存在使城市人口規(guī)模更加過大或盡可能大的傾向。控制大城市人口膨脹、治理大城市病并不是一個單純的人口問題，必須摒棄抓小棄大、修修補補的傳統(tǒng)思維，必須在政治、經(jīng)濟、行政、法律、文化等大系統(tǒng)框架內加以綜合考慮。
以上海這個城市為例，如果隨著人口規(guī)模增長，收入水平提高，生態(tài)環(huán)境改善，那就說明上海人口規(guī)模還沒有達到極限，還可以繼續(xù)增長。
其實大城市的問題不是城市人口規(guī)模有多大，一個很關鍵的問題是基本設施的規(guī)劃。如交通擁堵問題，大城市雖然車多路少，但管理和規(guī)劃問題更嚴重，基本公共交通落后尤其明顯。
