戶籍改革落重子 城鎮(zhèn)化演繹大棋局
2014-07-31    作者:記者 張敏    來源:中國證券報(bào)
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  作為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵一環(huán),戶籍改革終于落下重子。昨日,國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》(以下簡稱《意見》),從五方面對(duì)戶籍改革提出具體要求。《意見》涉及城市布局調(diào)整、戶口登記制度變革,A股多只股票以大漲相呼應(yīng)。

  分析人士指出,與戶籍改革相關(guān)的多項(xiàng)制度改革也將順勢推進(jìn),配套改革的推進(jìn)力度將直接影響到新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。尤其是土地制度改革,被視為各項(xiàng)改革的重中之重。在新型城鎮(zhèn)化的大棋局中,戶籍改革將對(duì)經(jīng)濟(jì)增長起到巨大推動(dòng)作用,現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)有望率先受益。

  牽一發(fā)動(dòng)全身

  《意見》表示,將城區(qū)人口在50萬至100萬的城市,劃分為“城市綜合承載能力壓力小的地方”和“城市綜合承載能力壓力大的地方”,前者可以參照建制鎮(zhèn)和小城市標(biāo)準(zhǔn),全面放開落戶限制,后者則允許對(duì)合法穩(wěn)定就業(yè)的范圍、年限和合法穩(wěn)定住所(含租賃)的范圍、條件等作出具體規(guī)定,但對(duì)合法穩(wěn)定住所(含租賃)不得設(shè)置住房面積、金額等要求,對(duì)參加城鎮(zhèn)社會(huì)保險(xiǎn)年限的要求不得超過3年。在城區(qū)人口為300萬至500萬的城市,要適度控制落戶規(guī)模和節(jié)奏,也可結(jié)合本地實(shí)際,建立積分落戶制度,大城市對(duì)參加城鎮(zhèn)社保年限的要求不得超過5年。特大城市人口規(guī)模將受到嚴(yán)格控制。

  多家機(jī)構(gòu)認(rèn)為,《意見》的核心內(nèi)容在于戶口遷移政策和人口管理制度兩個(gè)方面。其中,前者涉及不同層級(jí)城市的落戶問題,后者則涉及戶口登記、居住證等制度的創(chuàng)新。

  雖然上述兩項(xiàng)內(nèi)容意義重大,但從技術(shù)層面來看,破局難度不大!爱(dāng)前各地的戶籍均實(shí)現(xiàn)了聯(lián)網(wǎng),居住及納稅證明也很容易查實(shí),下一步只需要一個(gè)更為統(tǒng)一的進(jìn)入和管理機(jī)制!鄙綎|濟(jì)南公安系統(tǒng)的某負(fù)責(zé)人向中國證券報(bào)記者表示。該人士表示,即使是尚未大規(guī)模推廣的積分落戶制度,從技術(shù)的角度也不難實(shí)現(xiàn)。真正的難點(diǎn)在于財(cái)政、土地等領(lǐng)域的配套改革能否同步,以及公共服務(wù)能否跟上。

  事實(shí)上,此次戶籍改革可謂“牽一發(fā)動(dòng)全身”。多個(gè)部門參與了文件起草工作,改革涉及教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面。相關(guān)文件還將陸續(xù)出臺(tái)。

  針對(duì)戶改所涉及的財(cái)政政策,財(cái)政部副部長王保安表示,財(cái)政政策設(shè)計(jì)已經(jīng)具備了一定的基礎(chǔ)。在一般性轉(zhuǎn)移支付中,對(duì)常住人口超過戶籍人口的部分進(jìn)行了一定比例的折算,已經(jīng)在轉(zhuǎn)移支付中體現(xiàn)了常住人口的因素。在均衡性轉(zhuǎn)移支付中,實(shí)質(zhì)上已經(jīng)考慮了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的因素。

  他還強(qiáng)調(diào),下一步將結(jié)合上述戶籍制度改革的意見,進(jìn)一步完善財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的機(jī)制和辦法。有分析認(rèn)為,未來財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度將加大,其改革方向在于平衡城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村戶籍人口的公共服務(wù)待遇。

  而在社保方面,從今年7月1日起,由人力資源社會(huì)保障部和財(cái)政部印發(fā)的“城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法”開始實(shí)行。針對(duì)農(nóng)民工參加城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)問題,主管部門已經(jīng)在制度上嘗試銜接。

  分析人士還指出,盡管外界期待較高,但戶改以及與之相關(guān)的各項(xiàng)配套改革的破局,都需要突破不少制度障礙。因此,上述改革是一項(xiàng)長期的過程。改革面臨三方面的難題:城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、大小城市之間,發(fā)展的差距比較大,難以平衡;許多福利待遇與戶籍制度長期掛鉤,難以剝離;各類群體的利益訴求多元多樣,難以協(xié)調(diào)。

  倒逼土改破局

  土地制度和戶籍制度并稱為新型城鎮(zhèn)化的制度基石。戶改的啟動(dòng)也在倒逼土地制度破局。

  《意見》對(duì)土地制度的配套改革有著明確的表述:完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度!兑庖姟窂(qiáng)調(diào),加快推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證,依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)。引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán),F(xiàn)階段,不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)(即“三權(quán)”)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。

  一位接近國土資源部的專家表示,農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革正是土地改革的重點(diǎn)之一,已納入國土部今年的重點(diǎn)工作中。作為上述改革的基礎(chǔ)工作,農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)的確權(quán)登記工作正在推進(jìn)。

  該人士表示,與戶籍改革相比,土地制度改革面臨的制度障礙更大,進(jìn)展也更為緩慢。在《土地管理法》完成修訂之前,不少改革難以實(shí)現(xiàn)真正破局。但如果土地改革不能盡快取得突破,可能面臨與戶籍制度改革不相匹配的情況,最終拖累城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

  該人士認(rèn)為,就現(xiàn)階段而言,戶籍改革的推進(jìn),將促使農(nóng)地確權(quán)等基礎(chǔ)工作的進(jìn)程進(jìn)一步加快,相關(guān)法律的修訂也會(huì)再次提上日程。但從操作層面來看,最為現(xiàn)實(shí)的一點(diǎn),在于保障城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民權(quán)益。

  中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,當(dāng)前正在積極落實(shí)中央關(guān)于穩(wěn)定現(xiàn)有的土地承包關(guān)系且長久不變的政策。同時(shí)也在加快推進(jìn)農(nóng)村土地的確權(quán)登記辦證工作,依法保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)。

  他還指出,對(duì)于進(jìn)城落戶的農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”,應(yīng)該充分尊重農(nóng)民的意愿。之所以《意見》提出保留進(jìn)城農(nóng)民的三項(xiàng)權(quán)利,就是要讓他們進(jìn)退有路。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和公共服務(wù)水平逐步提高,有關(guān)進(jìn)城農(nóng)民“三權(quán)”的制度安排和相關(guān)的法律也將進(jìn)一步完善。

  多行業(yè)迎利好

  作為經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎,新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)將給多項(xiàng)產(chǎn)業(yè)帶來利好。在此次戶籍改革中,部分產(chǎn)業(yè)有望率先受益。

  人社部副部長楊志明表示,截至今年6月底,我國外出農(nóng)民工人數(shù)已經(jīng)達(dá)到1.74億,比上年同期增加了307萬,中西部農(nóng)民工的增量快于東部。從產(chǎn)業(yè)分布上講,主要在制造業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)就業(yè),但服務(wù)業(yè)的比重近年來逐步上升。

  從其表態(tài)不難看出,上述產(chǎn)業(yè)有望在戶籍改革中首先受益。據(jù)悉,穩(wěn)定就業(yè)是積分落戶制度的條件之一。未來農(nóng)民工從事建筑、餐飲等工作崗位也會(huì)被視為穩(wěn)定就業(yè),主要便于農(nóng)民工融入企業(yè)、子女融入學(xué)校、家庭融入社區(qū),為農(nóng)民工市民化打好基礎(chǔ)。

  他進(jìn)一步強(qiáng)調(diào),大力發(fā)展農(nóng)民工就業(yè)容量大的第三產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè),實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工就業(yè)規(guī)模的持續(xù)擴(kuò)大。中信證券的分析也認(rèn)為,戶籍改革將釋放消費(fèi)潛能,長期利好服務(wù)業(yè)發(fā)展。

  短期來看,戶改還將引發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的多項(xiàng)投資。國家發(fā)改委秘書長李樸民表示,為增強(qiáng)中小城市的吸引力,未來將改善中小城市的交通條件,支持中小城市市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。其中,市政基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療等公共資源配置會(huì)向中小城市和縣城傾斜。

  在不少業(yè)內(nèi)人士看來,除上述產(chǎn)業(yè)之外,房地產(chǎn)業(yè)也將成為戶改的受益者。主流的觀點(diǎn)認(rèn)為,隨著農(nóng)民進(jìn)城落戶,廣大二、三線城市的過剩庫存將得到消化。

  經(jīng)過多年的房地產(chǎn)投資熱潮,當(dāng)前市場整體已處于供大于求的狀態(tài)。其中,供應(yīng)過剩的局面主要出現(xiàn)在二、三線城市,另有不少四線城市和小城鎮(zhèn)出現(xiàn)“鬼城”、“空城”等現(xiàn)象。相比之下,人口眾多的一線城市,仍然面臨供不應(yīng)求的局面。

  有機(jī)構(gòu)認(rèn)為,按照戶籍改革控制特大城市的人口規(guī)模、放開中等城市落戶限制的思路,恰恰可以平衡上述區(qū)域的差異,避免個(gè)別區(qū)域出現(xiàn)樓市斷崖式下跌。與此同時(shí),推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化本身就是房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的利好因素。但總體來看,戶籍改革的推進(jìn),只能看作房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長期背景性利好,短期難以改變市場低迷的態(tài)勢。

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