對于中國證券市場而言，2014年《證券法》的修改格外引人矚目。《經濟參考報》記者多方了解到，在全國人大財經委進行的數(shù)次閉門討論中，注冊制問題、證券定義問題仍然是此次修改的重點所在，除此之外，還涉及信息披露制度的完善、投資者保護制度的完善以及證券監(jiān)管權限的改革。從目前的情況來看，在一些關鍵問題上，仍然存在較大的爭議。
分歧 推注冊制仍存顧慮
4月10日，中國證監(jiān)會主席肖鋼在博鰲亞洲論壇上表示，IPO注冊制改革草案年底出臺。在2014年兩會期間的記者見面會上，肖鋼曾表示，證監(jiān)會2014年的任務是研究新股發(fā)行注冊制改革的方案，方案今年可以完成，但注冊制正式實施要待《證券法》修改之后。如果2015年《證券法》修改完成，那么注冊制就能實施。無論是從法理基礎上還是從監(jiān)管部門的表態(tài)來看，《證券法》的順利修改，都是中國證券市場注冊制實施的基本前提。
《經濟參考報》記者了解到，在啟動《證券法》修改之后，中國證監(jiān)會上市一部成立了一個工作小組，起草了較為原始的修改草案，并報送了全國人大財經委。證券法修改草案由證監(jiān)會提交全國人大財經委之后，財經委緊鑼密鼓，成立相關領導小組，進行大刀闊斧的修改，并且多次召開了閉門的專題座談會。按照原定計劃，修改后的《證券法》將在今年12月的人大常委會上進行審議。
國務院有關部門人士則對記者表示，按照立法流程，全國人大法工委在完成草案的初步修改之后，將會向國務院征求意見。屆時，國務院法制辦將向各部委征求意見并集中反饋，全國人大法工委則將在此基礎上再度進行修改。
從與會者透露的情況來看，此次《證券法》修改的一大核心問題，仍然是發(fā)行體制注冊制改革的問題：如何實施？證監(jiān)會和交易所的權限應如何劃分？從目前的情況來看，盡管在是否要實施注冊制的問題上已經達成一定程度的共識，不少學者和業(yè)內專家仍然對于在一些基礎性制度建設尚不完善的情況下實施新股發(fā)行的注冊制，抱有相當程度的疑慮。
中國政法大學資本市場研究中心主任劉紀鵬對《經濟參考報》記者表示，中國證券市場IPO中出現(xiàn)的問題，并不是核準制本身的問題，香港百年不搞注冊制，直到今天都是核準制，他們是形式性的、程序性的核準，而這種核準制一到了中國內地之后，和行政權力的結合之下就走了樣，變成了替股民選美的實質性核準，導致了只愛審批，不愛監(jiān)管的情況出現(xiàn)。今天遇到這樣的問題，應當反思核準制執(zhí)行的問題。
他認為，我國目前仍然不具備改注冊制的條件。美國是以機構投資人為主的市場，有強大的法律制度，法院、證監(jiān)會、交易所之間的權限劃分十分清楚，股民起訴上市公司十分簡單，而且美國實行嚴格的事后監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)問題嚴懲，不存在退不了市的問題，而這些中國都不具備。他建議，現(xiàn)在最好的妥協(xié)方式，就是繞開這個難點，搞一個“叫注冊制的香港核準制”，即名義上為注冊制，實際上是改良后的核準制模式，更多地借鑒香港模式。
針對證監(jiān)會與交易所之間的權限劃分，另一位參加討論的學者對記者表示，從目前的情況來看，注冊制的實施很可能一分為二，程序性、形式性的審核將放在證監(jiān)會，具體上市的批準將放到交易所。
趨勢 “證券”概念界定料將擴大
除了注冊制的問題外，《經濟參考報》記者從多方了解到，本次《證券法》的修改之中，證券的定義、信息披露制度的完善以及投資者保護機制的強化，也將成為極其重要的內容。
業(yè)內人士普遍認為，在中國證券市場經歷了20多年的時間發(fā)展之后，2005年修訂、2006年正式實施的《證券法》已經遠遠落后于形勢的變化，尤其是在近些年來，以P2P、眾籌等為代表的互聯(lián)網金融日新月異的今天，修法已經時不我待。
記者了解到，在此次《證券法》的修改之中，證券的重新定義，證券監(jiān)管范圍的擴大已成為共識。中國人民大學商法研究所所長劉俊海認為，證券的定義范圍應當廣一些，現(xiàn)在的集資模式、投資模式日新月異，信托、委托理財、文交所的文化產品等，涉及物權、債權、信托權益等，都是證券投資品種。他認為，凡是主張物權、債權、股權、知識產權、信托權益以及其他各類具有可流轉性的財產內容的有價證券，都應當視作證券。
劉俊海表示，證券品種的定義，涉及對于中國證券市場的定位，涉及證券監(jiān)管者——證監(jiān)會的定位，并涉及《證券法》的定位，在涉及上述三方面的情況下，就決定了證券品種的定義到底是廣，還是窄，或者是取中庸之道。他認為，P2P主要功能是融資，符合證券市場本身的核心特征，同時，它也符合證券監(jiān)管的主要目的——保護中小投資者。P2P良莠不齊，道德風險、法律風險涉及不特定人群，實際上是一對多，不屬于私募俱樂部，本質上是一種公開發(fā)行，應該納入到監(jiān)管的軌道上來。納入監(jiān)管并不意味著要搞審核制，關鍵是要讓其浮出水面，加大信息披露力度，可以考慮建立注冊制。
除此之外，此次《證券法》還將突出信息披露以及投資者保護。有學者建議，應當加大信息披露力度，完善信息披露規(guī)則，加大信息披露的公平性、及時性、易得性、易解性、簡明性。實際上，自肖鋼上任以來，信息披露的重要性已經被多次提及，嚴厲打擊證券市場的信息披露違規(guī)，已經成為了證監(jiān)會的日常工作之一。
在證監(jiān)會2014年全國證券期貨監(jiān)管工作會議上，肖鋼明確表示，要確立以信息披露為中心的監(jiān)管理念。要建立發(fā)行上市、日常監(jiān)管等各個環(huán)節(jié)有機銜接的信息披露規(guī)則體系。要根據(jù)日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題，充實和調整信息披露要求，完善信息披露規(guī)范制定機制。
另一方面，國務院辦公廳此前發(fā)布了《關于進一步加強資本市場中小投資者合法權益保護工作的意見》，從健全投資者適當性制度等九大方面強化了對于中小投資者的保護。參與全國人大財經委閉門討論的專家透露，《證券法》修改也將充分體現(xiàn)對于投資者尤其是中小投資者保護的內容。
革故 重塑證券監(jiān)管體制
證券監(jiān)管體制改革也是此次《證券法》修改涉及的問題之一。專家和學者建議，應當建立統(tǒng)一的證券監(jiān)管體制，統(tǒng)一證券監(jiān)管規(guī)則和思維，強化證券監(jiān)管部門的監(jiān)管權限，建立統(tǒng)一的、互聯(lián)互通的、可供查詢的證券市場信用平臺。
有學者建議，應當建立統(tǒng)一的證券監(jiān)管體制和監(jiān)管模式，現(xiàn)在看來，監(jiān)管機構的統(tǒng)和比較困難，在這種情況下，應當先整合監(jiān)管規(guī)則�？陀^上，對于以P2P為代表的互聯(lián)網金融，應當在現(xiàn)有的體制上建立起“多龍治水”的體制，并需要統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則。統(tǒng)一監(jiān)管規(guī)則的前提是統(tǒng)一監(jiān)管思維，發(fā)展與規(guī)范并舉更加注重規(guī)范，效率與公平并舉更加注重公平，誠信與創(chuàng)新并舉更加注重誠信，便捷與安全并舉更加注重安全，這些監(jiān)管思維應當統(tǒng)一。
另一方面，在證券監(jiān)管和執(zhí)法權限上，劉俊海表示，證監(jiān)會目前執(zhí)法權限偏軟，執(zhí)法手段嚴重不足，稽查總隊是一個事業(yè)單位，其工作人員副處級以下大都沒有公務員身份，證券市場確定“寬進嚴管”的監(jiān)管理念之后，“嚴管”現(xiàn)在依然不夠，應當取消發(fā)審委，取消強制保薦，保薦人必須承擔連帶責任。同時，證監(jiān)會本身的定位也需要改變，應當成為一個真正的行政機關，明確其行政機關身份，充實執(zhí)法權限，完善執(zhí)法手段，創(chuàng)新執(zhí)法機制，引進行政處罰和解制度。
他還建議，應當建立全國統(tǒng)一的企業(yè)、個人信用平臺，建立資本市場信用信息查詢系統(tǒng)，公眾可免費查詢相關信用信息，該信用信息數(shù)據(jù)庫應當和工商總局的全國企業(yè)信用信息查詢系統(tǒng)、央行、最高人民法院等各部委數(shù)據(jù)庫實行互聯(lián)互通，并寫進《證券法》，提高整個市場的失信成本。
“實際上，在法工委的層面，在《證券法》的修改上并沒有預設的想法�！币晃粯I(yè)內人士表示，法工委的憂慮是，對外界透露的信息越多，公眾的議論越多，就會把注意力從監(jiān)管者轉移到立法者身上來，同時會引發(fā)證券市場的波動，這并不利于《證券法》修改的順利推進。
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