如何化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和解決城鎮(zhèn)化資金缺口的問題一直是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中重要的一環(huán)。近來，財(cái)政部主導(dǎo)推動(dòng)的PPP(Public-Private
Partnership，公共私營合作制)模式被視為解決新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求的新手段。隨著PPP屢次被中央部委提到，業(yè)內(nèi)也有越來越多的人加入關(guān)于PPP模式助力新型城鎮(zhèn)化的這場討論中。
“近日連續(xù)接到多地政府類客戶詢問PPP是什么?如何操作?地方政府普遍開始關(guān)心了。”這是某咨詢公司董事長最近發(fā)表的一條微博。
對(duì)此，清華大學(xué)建設(shè)管理系教授王守清在微博回應(yīng)稱，地方政府的嗅覺是以中央為導(dǎo)向的，中央部委近來一直說PPP，加上地方債臺(tái)高筑沒其它招，地方政府自然感興趣。不過他認(rèn)為，如果地方政府只是用PPP解決債務(wù)問題，又念歪經(jīng)了。
PPP近期在我國引起廣泛關(guān)注和熱議的緣由是，有媒體報(bào)道稱，為化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和解決新型城鎮(zhèn)化融資問題，在去年年底結(jié)束的全國財(cái)政工作會(huì)議上專門套開了一個(gè)研討PPP模式的會(huì)議。而在2013年9月，也曾有媒體報(bào)道財(cái)政部長樓繼偉在會(huì)議上公開表示，在當(dāng)前私營部門修復(fù)資產(chǎn)負(fù)債表，公共部門財(cái)政困難的情況下，應(yīng)通過PPP等方式積極調(diào)動(dòng)私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。
對(duì)此，財(cái)政部科研所金融研究室主任趙全厚對(duì)中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者表示，這些年P(guān)PP一直在做，只是以前沒有打破一些領(lǐng)域的法律法規(guī)限制。十八屆三中全會(huì)之后，隨著政府審批權(quán)逐步調(diào)整，2014年應(yīng)該是改革效應(yīng)最明顯的一年。但改革是長期的過程，政府正在不斷摸索怎樣逐步退出，讓位給市場。
如何理解PPP模式
PPP模式并非新概念，在西方國家也已實(shí)踐多年。簡單地講，它是指公共部門通過與私人部門建立伙伴關(guān)系來建設(shè)和經(jīng)營項(xiàng)目或提供服務(wù)。
據(jù)相關(guān)資料記載，PPP的概念最早誕生于英國，1979年引入競爭機(jī)制和客戶為導(dǎo)向的新公共管理改革，PPP是英文Public-Private
Partnership的縮寫，直譯為中文即“公私合作伙伴關(guān)系”，也稱“公私合營”。從字面上理解，PPP顯然是指政府部門和私營部門基于某個(gè)公共項(xiàng)目結(jié)成伙伴關(guān)系，通過雙方的協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)和收益，最大限度地發(fā)揮各自的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)雙贏甚至多贏。從這個(gè)角度來說，PPP本質(zhì)上是公共部門和私人部門圍繞某一公共項(xiàng)目的合作關(guān)系，是一系列融資模式的總稱。
業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，PPP模式下公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供呈現(xiàn)分離狀態(tài)，政府部門希望隨著PPP的實(shí)施，利用私人企業(yè)的運(yùn)營效率和競爭壓力，在短期內(nèi)提高基礎(chǔ)設(shè)施的供給技術(shù)效率，改善政府公共服務(wù)水平;而對(duì)于私營部門，通過合同或契約規(guī)范減少政府部門自由裁量帶來的損失，確保私人收益的最大化是其參與PPP的最主要目的。
而PPP模式應(yīng)用在新型城鎮(zhèn)化中也有望解決其資金困局。趙全厚認(rèn)為，這種模式有利于解決城鎮(zhèn)化中最核心的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題。第一，這種模式的應(yīng)用能化解政府舊債，通過一些項(xiàng)目，比如地鐵項(xiàng)目，引入私人股本，從而緩解一些政府債務(wù)。第二，政府通過成本分擔(dān)機(jī)制，把政府投資作為沉淀成本，私人投資作為運(yùn)營成本，既能解決用人的效率問題，又能解決政府在延伸領(lǐng)域里資金不足的問題。第三，能夠發(fā)揮市場的決定性作用，政府邊界進(jìn)一步縮小，而市場進(jìn)一步擴(kuò)大。
天津財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長叢屹對(duì)中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者表示，要理解PPP模式，核心思想是十八屆三中全會(huì)提出的市場化改革，其中政府的職能轉(zhuǎn)變是必須條件，由此就能理解政府退半步，市場該如何組織，政府如何和民營、私營企業(yè)之間保持順暢的聯(lián)系，這其實(shí)是混合所有制的核心思想，即公私合作。
叢屹認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)增長的結(jié)果。中國未來經(jīng)濟(jì)增長靠兩點(diǎn)，一靠政府有為，二靠市場有活力。從目前的發(fā)展來看，政府會(huì)發(fā)展兩條主要線索，一條是社會(huì)組織大發(fā)展，行會(huì)、商會(huì)大發(fā)展;另一個(gè)是政府和企業(yè)之間有更緊密的聯(lián)系，也就是公私合營的模式。
政策環(huán)境支持PPP發(fā)展
PPP模式的發(fā)展也得益于有利的政策環(huán)境。2005年2月，國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》第5條款指出，“允許非公有資本進(jìn)入金融服務(wù)業(yè)”。
去年年底召開的十八屆三中全會(huì)提出，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道，允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營，研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。
此外，《擔(dān)保法》、《抵押法》等法律規(guī)范的實(shí)施也為PPP模式的運(yùn)作提供了良好的環(huán)境。
本報(bào)記者從各地方政府官網(wǎng)獲悉，目前，不少地方政府積極召開PPP模式研討會(huì)，一些地區(qū)已著手開展相關(guān)工作。1月14日，湖南省財(cái)政廳在長沙舉辦公私合作(PPP)模式專題研討會(huì)并明確提出，今年，湖南省財(cái)政廳準(zhǔn)備選取部分市縣開展試點(diǎn)，力爭使PPP模式在湖南省率先試點(diǎn)、率先突破。
而去年11月，洛陽市和哈爾濱市被財(cái)政部確定為亞洲開發(fā)銀行PPP項(xiàng)目的兩個(gè)試點(diǎn)城市，亞行將通過技術(shù)援助和主權(quán)貸款兩種方式支持試點(diǎn)城市開展PPP項(xiàng)目工作。今年洛陽市首次在市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中嘗試采用PPP模式，其市政路橋和污水處理打包項(xiàng)目已被初步選定為貸款支持項(xiàng)目，亞行計(jì)劃提供相關(guān)的貸款支持。
不少專家認(rèn)為隨著民間資本不斷涌入實(shí)體經(jīng)濟(jì)的各個(gè)領(lǐng)域，未來公私合營參與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)將成為一種重要方式。不過，投資者最關(guān)心的應(yīng)該是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，這就需要政府努力解決“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉(zhuǎn)門”等方面的問題，完善相關(guān)的法律政策，篩選合格的民營企業(yè)，同時(shí)也監(jiān)督地方政府行為。
趙全厚認(rèn)為，隨著十八屆三中全會(huì)的召開，政府會(huì)逐漸修改一些領(lǐng)域的法律屏障，調(diào)整相關(guān)領(lǐng)域的行政法規(guī)。需要建立明確的運(yùn)作框架和成本分擔(dān)機(jī)制，明確好政府和市場分管的領(lǐng)域。政府一方面要克服內(nèi)部利益阻撓，另一方面，要看私人資本的進(jìn)取意愿和成長程度，尤其是大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大型戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)建設(shè)等方面。如果私人資本集聚不齊，競爭市場發(fā)育不良，就會(huì)造成國有資本大量退出而私人資本又沒有很好地進(jìn)入。這就需要漸進(jìn)式地開放，先開放比較成熟的部分。
叢屹則表示，政府要從兩個(gè)方面把控風(fēng)險(xiǎn)。首先，政府識(shí)人是克服風(fēng)險(xiǎn)最有效的手段，如何建立信任關(guān)系，如何識(shí)別市場上真正有活力的企業(yè)，這既考驗(yàn)政府，也考驗(yàn)企業(yè)和政府溝通協(xié)調(diào)的能力。第二是政府如何防范市場出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
地方政府該如何做
業(yè)界還有一種擔(dān)憂，認(rèn)為中央推動(dòng)PPP模式意圖進(jìn)行公共財(cái)政改革，而地方政府積極響應(yīng)的目的是試圖緩解其債臺(tái)高筑的資金缺口。
趙全厚認(rèn)為，很多改革是由問題倒逼而產(chǎn)生。地方政府有可能走像股市發(fā)債圈錢套利這條路，但隨著中央法規(guī)確定之后，就會(huì)“上面上吊，下面倒逼”，逐漸矯正。而私人資本的進(jìn)入是有權(quán)益的，如果沒有一定法律保障或是在法律不明確的時(shí)候，私人資本是不愿意輕易進(jìn)入的。當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)吃緊的時(shí)候，也不得不做出一些承諾。
“PPP進(jìn)入城鎮(zhèn)化最大的好處是提高效率，比如城鎮(zhèn)化公共事業(yè)項(xiàng)目，如果政府建項(xiàng)目，再自己運(yùn)營，那樣成本會(huì)很高，效率會(huì)非常低。而私人運(yùn)營起來會(huì)向客戶提供更好的服務(wù)，效率更高，這是政府與市場關(guān)系中最重要的一點(diǎn)。其次，有助于減緩政府財(cái)政資金不足的情況，可以把從這些項(xiàng)目中撤出來的資金用于民生、社保、福利保障等領(lǐng)域，進(jìn)一步推動(dòng)城鎮(zhèn)化發(fā)展。”趙全厚說。
叢屹卻認(rèn)為，這個(gè)擔(dān)心是多余的。他給出的理由是：第一，這是國務(wù)院和黨中央市場化改革中的一個(gè)頂層設(shè)計(jì)模式，本身就已經(jīng)考慮到了地方政府會(huì)如何應(yīng)對(duì)。實(shí)際上更多的是要領(lǐng)會(huì)十八屆三中全會(huì)主要的精神，即激發(fā)市場活力，而并不是允許地方政府套利。中央是希望地方規(guī)范運(yùn)作，尊重市場。目前中央只是提出未來五到十年的發(fā)展方向，并沒有真正落實(shí)和保障的機(jī)制，在這個(gè)方面中央未來可能會(huì)繼續(xù)出臺(tái)操作細(xì)則。
而不論地方政府積極響應(yīng)是出于什么目的，未來在基礎(chǔ)設(shè)施的投資中或是化解地方政府的存量負(fù)債中，PPP模式都有可能成為一種重要方式。
王守清表示，PPP領(lǐng)域越來越廣，一開始，發(fā)達(dá)國家主要將其應(yīng)用于基建、通訊等“硬經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域，而后逐步推廣到醫(yī)院、保障房等“硬社會(huì)”領(lǐng)域�，F(xiàn)在，PPP已經(jīng)擴(kuò)展到技術(shù)研發(fā)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等“軟經(jīng)濟(jì)”領(lǐng)域和社區(qū)服務(wù)、環(huán)保等“軟社會(huì)”領(lǐng)域。