進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè),首先要改變各級政府用行政命令推動城鎮(zhèn)化的辦法,要通過市場運(yùn)作和政府的土地利用規(guī)劃來提高城鎮(zhèn)化效率。市場運(yùn)作是基礎(chǔ),政府主要是順勢而為;其次,應(yīng)按照十八屆三中全會通過的《決定》精神,建立跨城鄉(xiāng)的全國統(tǒng)一的勞動力、土地和資本市場,以便資源流向效率和回報最高的地方;最后,要改革行政層級制度,重新界定市場的職責(zé),重新組織城市財政。只要解決體制問題,提高我國城市化本身和城市效率是完全有可能的。
城市意味著人的親近性、密集度和接近性,可以面對面交流、沖擊,產(chǎn)生新的思想、新的概念、新的技術(shù),這是城市最大的功能。城市化可以提高整個經(jīng)濟(jì)的效率。以上觀點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)學(xué)普遍共識,這和國內(nèi)對于城鎮(zhèn)化比較普遍的認(rèn)識似乎很不一致。這也是很多問題分歧的起點(diǎn),就是我們對城市化的功能有不同的認(rèn)識。
舊型城鎮(zhèn)化有兩個特點(diǎn):一是土地的城市化優(yōu)先于人口的城市化,城市化變成了土地開發(fā)。也就是說,城市化不是去發(fā)展思想生產(chǎn),變成了開發(fā)房地產(chǎn);二是“攤大餅”式的城市發(fā)展,各地爭相建設(shè)超大規(guī)模的城市。城市專業(yè)化程度很低,千篇一律。
關(guān)于城鎮(zhèn)化發(fā)展道路,實(shí)際上我們已經(jīng)討論了好多年。最先是普遍認(rèn)為城鎮(zhèn)化進(jìn)度太慢,和相同水平的國家相比,我國的城鎮(zhèn)化水平比較低。大概是21世紀(jì)初期,中國的城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展,但在這個過程中出現(xiàn)了不少問題,如“造大城”和“攤大餅”,這些問題其實(shí)都涉及城鎮(zhèn)化基本方向的問題。
我認(rèn)為,中國在整個改革和發(fā)展中都存在一個問題,就是對一些改革發(fā)展的基本問題有不同意見和看法,事先并沒有弄清楚。在改革進(jìn)行中,大家的注意力都放在一些比較現(xiàn)象層面的問題上。實(shí)際上,基本問題沒有弄明白,現(xiàn)象層面的問題是沒有辦法弄清楚的。所以,對于中國的城鎮(zhèn)化道路,我想談的是對一些基本問題的看法。
城鎮(zhèn)化在現(xiàn)代發(fā)展中的地位和作用
先說第一個問題,城鎮(zhèn)化在現(xiàn)代發(fā)展中的地位和作用是什么?這是一個最基本的問題。就像21世紀(jì)初期討論股市的時候,討論集中在漲或者不漲,有沒有泡沫。有一次證監(jiān)會召集的高層討論會上,有學(xué)者提出一個問題——股市是干什么的?應(yīng)該先要把這個問題弄清楚。實(shí)際上,當(dāng)時是兩種意見。一種意見認(rèn)為,股市的作用就是方便企業(yè)融資,特別是按照當(dāng)時證監(jiān)會的說法,中國是一個社會主義的國家,股市發(fā)展主要是幫助國企融資。另外一種觀點(diǎn)可能更經(jīng)濟(jì)學(xué)書呆氣一點(diǎn),說股市是一個有效配置資本資源的裝置,它要給好的企業(yè)資本,剝奪壞的企業(yè)使用、浪費(fèi)社會資本資源的權(quán)利。事實(shí)上,股市最后所有的問題都?xì)w結(jié)到這個基本問題上。不同的方針有不同的做法,結(jié)果也造成了各種各樣的問題。
城鎮(zhèn)化也是一樣,到底為什么要城鎮(zhèn)化呢?城鎮(zhèn)化的作用是什么呢?兩三年前最流行的看法,認(rèn)為城鎮(zhèn)化是增加需求、拉動增長的一種重要的途徑。這個意見在一年多以前受到了很多人的反對,提出了第二種意見,說城鎮(zhèn)化是工業(yè)化、現(xiàn)代化的結(jié)果,而不是一種推動力量。努力搞工業(yè)化,人口就會向城市聚集,城鎮(zhèn)化就可以得以推進(jìn)。
我個人認(rèn)為,這兩種意見好像都有問題。發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)所公認(rèn)的城市化在工業(yè)化和現(xiàn)代化當(dāng)中的作用,與上述認(rèn)識是有很大的差別的。
美國布朗大學(xué)專門研究城市化的教授W·亨德森,在2007年寫了一篇名為《中國的城市化:面臨的問題及政策選擇》的文章,他總結(jié)了整個發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)和城市經(jīng)濟(jì)學(xué),對城市化的功能提出了一些公認(rèn)說法。
這篇文章認(rèn)為,從世界范圍來看,一個國家在從低收入向高收入邁進(jìn)的過程當(dāng)中,城市化一直是快速收入增長和工業(yè)化的內(nèi)在組成部分。它為什么是一個內(nèi)在的組成部分呢?說得簡單一點(diǎn),就是因?yàn)槌鞘谢梢蕴岣哒麄經(jīng)濟(jì)的效率。亨德森認(rèn)為,現(xiàn)代化離不開城市化,因?yàn)榇蟛糠种圃鞓I(yè)和服務(wù)業(yè)活動在城市中開展,效率更高。
美國哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授E·格萊澤,在另一本書《城市的勝利:城市化如何讓我國變得更加富有、智慧、綠色、健康和幸!(2011年)里,提到佛羅倫薩為什么可以成為文藝復(fù)興的一個起點(diǎn)城市呢?就是有才能的人都到這里來交流思想,從交流思想一直到交流繪畫的技術(shù),于是佛羅倫薩就成了文藝復(fù)興的起點(diǎn)。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者盧卡斯也認(rèn)為,城市是增長的發(fā)動機(jī),創(chuàng)新的孵化、精湛技能的培育,無不在城市進(jìn)行。
E·格萊澤的書里有大段講城市的功能。他強(qiáng)調(diào),城市意味著人的接近性(proximity)、密集度和親近性,在這樣的情況下,就形成了一個“思想市場”。思想者通過在自由的思想市場上的競爭和合作實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新。科斯在去世前寫的關(guān)于中國改革的書里,特別強(qiáng)調(diào)思想市場?扑拐J(rèn)為,中國現(xiàn)在一個大的缺點(diǎn)就是缺乏思想市場。
2007年中財辦請了新增長經(jīng)濟(jì)學(xué)代表人物、美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅默等國外學(xué)者來中國做“十二五”計劃預(yù)研究。羅默來了之后,在北京大學(xué)做了一個報告,強(qiáng)調(diào)中國城市化要加速。他說,城市化的最大作用是什么呢?就是城市能夠有效地生產(chǎn)思想(ideas)。在城市當(dāng)中,因?yàn)橛腥说挠H近性、密集度和接近性,所以通過人和人之間的面對面的交流、沖擊,就可以產(chǎn)生新的思想、新的概念、新的技術(shù),這是城市最大的功能。
以上觀點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)學(xué)普遍公認(rèn)的認(rèn)識,但和國內(nèi)對于城鎮(zhèn)化比較普及的認(rèn)識好像很不一致。這也是好多問題分歧的起點(diǎn),就是我們對城市化的功能有不同的認(rèn)識。
但是,城市化也有它的負(fù)面效應(yīng)。就是因?yàn)槌鞘谢丝诿芗,就會造成交通擁堵,垃圾處理、公共衛(wèi)生管理變得復(fù)雜和困難,治安管理的難度加大?偠灾鞘猩畹某杀揪蜁容^高。顯然,我們應(yīng)該盡量發(fā)揮城市的正能量,盡量減少負(fù)面效應(yīng);如果正能量沒發(fā)揮,負(fù)面效應(yīng)很大,那就會出問題。中國舊型城鎮(zhèn)化的問題就在這里。
舊型城鎮(zhèn)化存在的問題和產(chǎn)生根源
舊型城鎮(zhèn)化有什么特點(diǎn)呢?有一個從現(xiàn)象上就可以看出的特點(diǎn),就是土地的城市化優(yōu)先于人口的城市化,城市化變成了土地開發(fā)。土地的城市建成區(qū)的面積增長,比城市人口的增長要高好幾倍。城市的市中心的容積率比發(fā)達(dá)國家要低得多,城市人口的人均占地面積比發(fā)達(dá)國家多得多。也就是說,城市化不是去發(fā)展思想生產(chǎn),變成了開發(fā)房地產(chǎn)。在城市化的過程中,提高效率的功能發(fā)揮不大,而這是它的基本作用。
第二個特點(diǎn)是“攤大餅”式的城市發(fā)展,各地爭相建設(shè)超大規(guī)模的城市。我國的城市專業(yè)化程度很低,千篇一律。只要擴(kuò)大規(guī)模就可以,同構(gòu)化很嚴(yán)重。在亨德森的上述文章中就講到一個問題,他說,總體看中國的城市化進(jìn)度比其他國家落后,城市居民的數(shù)量比世界其他同樣發(fā)展水平的國家要低。但是,出現(xiàn)了一個很特別的情況:一方面是小城市偏枯,另一方面又有特別多的特大規(guī)模城市,也就是說500萬人口以上的城市特別多。這樣的城市運(yùn)作效率是很低的,北京就是這樣的例子。而全國有很多很多這樣的城市,正在向特大城市邁進(jìn)。
關(guān)于城市的發(fā)展,亨德森講到一個結(jié)構(gòu)變化的規(guī)律。在工業(yè)化時期是農(nóng)村人口移向城市,所以制造業(yè)先在城市中發(fā)展起來。但是很快,大概在20世紀(jì)中期,制造業(yè)的技術(shù)變成了一個非常一般性的、標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù),并不要求工人有很高的教育水平、知識水平和技術(shù)水平,而在城市里的生活成本又比較高,所以,這些制造業(yè)企業(yè)就從大城市移向小城市。
我們“攤大餅”式城市發(fā)展的結(jié)果是把金融業(yè)、服務(wù)業(yè)、制造業(yè)還有政府都放在里面。各種專業(yè)的人員,包括大部分的制造業(yè)集中大城市,而制造業(yè)里面的工人叫農(nóng)民工,農(nóng)民工是沒有城市化的,實(shí)際上他不是市民,他的知識和技術(shù)水平其實(shí)都是比較低的。這就出現(xiàn)了“偽城市化”的問題。關(guān)于城鎮(zhèn)化率,現(xiàn)在有兩個數(shù)字,一個是國家統(tǒng)計局說的52%,但是其中有相當(dāng)一部分是偽城市化,就是實(shí)際上不能參加羅默說的生產(chǎn)思想(idea)過程,只是做一些簡單加工。如果把這部分刨掉之后,我國的城市化率只有35%。
這樣的舊型城鎮(zhèn)化就造成了很多問題。
首先是大拆大建,侵犯民眾利益。其次是小城市偏枯,特大城市瘋長。最終結(jié)果就產(chǎn)生了兩個效率問題:城市建設(shè)過程中占地面積過大,投資效率低下,各級政府債臺高筑,威脅國家金融體系的穩(wěn)定。資源的稀缺決定了做事情時間上和空間上不能錯配,今天只能做今天的事,明天的事不能放在今天做。以后你該干的事,你現(xiàn)在非要干,那就是債臺高筑,就得借錢。這又引出第二個經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本常識——借了錢是要還的。但是,很多人好像沒有這樣的概念,在城市建設(shè)中,只要能借到錢就往里投。
現(xiàn)在有一些研究,發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)在的資產(chǎn)負(fù)債表杠桿率太高,杠桿率太高就有出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險的危險。以前以為主要是企業(yè)的負(fù)債率太高,這兩年發(fā)現(xiàn)各級政府的負(fù)債率也很高。根據(jù)國務(wù)院的要求,現(xiàn)在審計署正在審計,本來說10月要公布,到目前為止還沒有公布,這個數(shù)字大概不小。
舊型城鎮(zhèn)化造成的另外一個問題,就是建成的城市運(yùn)作效率很低。城市提高效率的好處沒有充分發(fā)揮,但是負(fù)面效應(yīng)卻充分顯露:交通擁堵,生態(tài)環(huán)境惡化,城市運(yùn)營成本高昂。北京就是一個典型,每個人的生活半徑都很長,每天幾百萬人進(jìn)來一次,出去一次。空氣污染甚至到了爆表的程度。
對于舊型城鎮(zhèn)化造成的問題,中科院院士陸大道等已經(jīng)呼吁了很多年。為什么會產(chǎn)生這些問題?追隨他的研究進(jìn)行梳理,主要有下面幾個原因:
第一個原因是政府主導(dǎo)了城鎮(zhèn)化的過程,把造城當(dāng)成是提高政績的重要甚至是主要的手段。城市的來源無非是兩個:一種情況是從“市”來的,有交易的需要,就要集聚,于是在中世紀(jì)的時候就出現(xiàn)了城市;還有一種途徑具有中國歷史的特點(diǎn),是從“城”來的。城在中國的古漢語里面是都,是政治中心。在中國的歷史里,城市是從“城”來的。在計劃經(jīng)濟(jì)之后,就沿襲了這個格局。我戶口本上的籍貫是重慶
。重慶過去是西南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心,因?yàn)樗谌龒{的上游,但是計劃經(jīng)濟(jì)下,就比不上成都,成都是省會。華北地區(qū)政治中心在北京,經(jīng)濟(jì)中心在天津
。但是,后來經(jīng)濟(jì)中心都敵不過政治中心。這是整個經(jīng)濟(jì)社會組織的格局造成的。
第二個原因是就是土地產(chǎn)權(quán)制度。我國現(xiàn)在土地產(chǎn)權(quán)制度是兩塊:農(nóng)村那一塊是集體的,最終擁有者是農(nóng)民,但實(shí)際上沒有處置權(quán)利,也得不到利益;城市土地按照1982年憲法的規(guī)定,城市土地屬于國有。所以,城市化過程中就出現(xiàn)這樣的問題:農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)到城市,先有一個征購,再轉(zhuǎn)成國有進(jìn)行招拍掛。而農(nóng)村土地征購的時候,按照規(guī)定,是要按照土地的農(nóng)產(chǎn)值定價的。這就造成轉(zhuǎn)成城市土地后,形成的差價非常大。這個差價就屬于新所有者所有,農(nóng)民無法享受。因此就造成了很大的一個推動力量,要造大城,攤大餅,要盡量把城市規(guī)模做大。這不僅可以表現(xiàn)政績,還能夠有財政的支持,這就出現(xiàn)了所謂的土地財政的問題。
還有一個原因是中國的行政級別是層級化的。本來市場活動中,城市和城市之間是平等的,但我國不是。我國有省級城市、副省級城市、地級城市、縣級城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)。越上級的城市支配資源的能力越大。反過來,越大規(guī)模的城市往往明文規(guī)定的行政級別,或者是潛在的行政級別就越高。這就造成了一種循環(huán),就是上級城市可以運(yùn)用更大的權(quán)力吸取資源,擴(kuò)大自己的規(guī)模。規(guī)模越大以后,它的行政級別或者是實(shí)際的行政級別越高。這就造成了一種循環(huán),現(xiàn)在的小城市很偏枯,而大城市擴(kuò)張得太厲害。這么一些很深層的體制上的原因,造成了舊型城鎮(zhèn)化的造城運(yùn)動很風(fēng)行。
走出發(fā)揮城市創(chuàng)新功能的城鎮(zhèn)化道路
那么,如何解決這些問題?我認(rèn)為,這必須和十八屆三中全會通過的《決定》提出的全面深化改革相聯(lián)系,改變體制上的一些缺陷,把這些缺陷改掉,新型城鎮(zhèn)化才有可能成功。
結(jié)合亨德森以及陸大道院士批評造大城運(yùn)動的研究和觀點(diǎn),我認(rèn)為,進(jìn)行新型城鎮(zhèn)化建設(shè),首先,要改變各級政府用行政命令推動城鎮(zhèn)化的辦法,要通過市場運(yùn)作和政府的土地利用規(guī)劃提高城鎮(zhèn)化效率。市場運(yùn)作是基礎(chǔ)。政府應(yīng)做什么?主要是順勢而為,土地運(yùn)用的規(guī)劃要由政府來做。同時按照規(guī)劃,政府進(jìn)行管制。農(nóng)用土地、城市工商用地和住宅用地應(yīng)該有劃分,這個劃分要有行政權(quán)力的管制。
其次,按照《決定》所說的,建立跨城鄉(xiāng)的全國統(tǒng)一的勞動力、土地和資本市場,以便資源流向效率和回報最高的地方。
最后,要改革行政層級制度,重新界定市場的職責(zé),重新組織城市財政。這是《決定》中提出來的,其實(shí)都可以做到。只要解決體制上的問題,提高我國城市化本身和城市效率是完全有可能的。
十八屆三中全會做出了全面深化改革的決定,我認(rèn)為,這些都有利于推行更有效率的城鎮(zhèn)化,F(xiàn)在應(yīng)該全社會共同努力,推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。有關(guān)改革會沖擊原有的利益格局,需要以更大的政治勇氣和智慧沖破阻力和克服困難,把各項(xiàng)改革落到實(shí)處。另外,在深化改革的過程中也要考慮實(shí)際的困難。因?yàn)楝F(xiàn)在城市建設(shè)雖說效率很差,但它各個環(huán)節(jié)之間經(jīng)過磨合,大體上可以協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)。比如說大規(guī)模城建投資,可以賣土地,賣土地就可以充實(shí)收入。如果一個環(huán)節(jié)發(fā)生了改變,其他的環(huán)節(jié)就會和它發(fā)生矛盾。舊型城鎮(zhèn)化的問題是長時期的偏差造成的結(jié)果。當(dāng)推行改革的時候,不能不考慮到實(shí)際會發(fā)生的困難,要做通盤的設(shè)計考慮。以《決定》中提到的地方政府可以發(fā)債為例,這是一個很復(fù)雜的工程,地方政府可以發(fā)債,那么什么情況下可以發(fā)債?誰對債務(wù)進(jìn)行負(fù)責(zé)?怎么監(jiān)督?有一整套問題需要解決。
所以,政府、業(yè)界、學(xué)界都要加強(qiáng)學(xué)習(xí),提高水平,對自己的行為方式做出調(diào)整。在學(xué)習(xí)十八屆三中全會文件的基礎(chǔ)上,深入研究城鎮(zhèn)化有關(guān)的各種問題,支持幫助政府來執(zhí)行這些改革計劃。總體看,我認(rèn)為我國城市化現(xiàn)在的水平還很低,和城市化有關(guān)的各個行業(yè)大有用武之地。相信我們可以走出符合我國實(shí)際、能夠發(fā)揮城市創(chuàng)新功能的城鎮(zhèn)化道路。我期盼著這一天的到來。