記者近期調(diào)研了解到，美國紐約市有完善的購買公共服務(wù)制度，通過嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制和競爭性招標(biāo)，保證了政府購買體系的公平、透明和有效。專家認(rèn)為，紐約市政府已經(jīng)形成了一套清廉而高效的政府購買執(zhí)行程序，取得了明顯成效，其經(jīng)驗(yàn)值得中國參考借鑒。
資質(zhì)審查和績效評(píng)估有嚴(yán)格規(guī)定
美國政府購買公共服務(wù)起源于上世紀(jì)六七十年代，是在政府公共服務(wù)開支日益龐大、政府社會(huì)服務(wù)效率低下的背景下產(chǎn)生的。紐約州錫拉丘茲大學(xué)公共管理和國際事務(wù)系教授戴維·范斯萊克介紹說，美國政府使用合同和補(bǔ)助等政策工具向社會(huì)力量購買公共服務(wù)有很長歷史，僅紐約州就有至少40年歷史。
紐約大學(xué)瓦格納學(xué)院公共和健康管理學(xué)教授查爾斯·M·布雷徹告訴記者，美國聯(lián)邦政府不直接提供大多數(shù)的公共服務(wù)，而是給州政府和地方政府發(fā)放津貼、提供幫助，州政府和地方政府負(fù)責(zé)提供這些服務(wù).并對(duì)社會(huì)力量進(jìn)行監(jiān)管。
紐約市市長合同服務(wù)辦公室負(fù)責(zé)政府采購的規(guī)章制定和監(jiān)管。紐約市政府不僅采購物資，還購買各式各樣的服務(wù)。2011財(cái)年，紐約市政府機(jī)構(gòu)完成了5.5萬個(gè)采購項(xiàng)目，總價(jià)值將近150億美元。2012財(cái)年，紐約市政府采購物資、服務(wù)和建設(shè)項(xiàng)目4.6萬個(gè)，總價(jià)值超過105億美元。
關(guān)于提供公共服務(wù)的社會(huì)力量的資質(zhì)問題，布雷徹說，服務(wù)提供者需要通過紐約市“供應(yīng)商信息交換系統(tǒng)”的審查。市長合同服務(wù)辦公室通過該系統(tǒng)確定與紐約市有合同關(guān)系的實(shí)體的責(zé)任。
根據(jù)規(guī)定，紐約市只能與“負(fù)責(zé)任”的承包商簽訂合同，而所謂“負(fù)責(zé)任的”承包商是指有能力完全執(zhí)行合同要求，而且有商業(yè)信譽(yù)證明可以向其撥付公共稅收資金的承包商。一旦某承包商有違約行為，就會(huì)被記錄進(jìn)誠信系統(tǒng)的“黑名單”中。
布雷徹說，為鼓勵(lì)提供公共服務(wù)的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)，美國政府有兩項(xiàng)激勵(lì)措施：一是向這些組織提供一定的公共資金；二是對(duì)這些組織免稅，包括企業(yè)所得稅和地方財(cái)產(chǎn)稅。
在資金使用方面，紐約市政府要求這些提供社會(huì)服務(wù)的組織和企業(yè)制定預(yù)算，并定期向政府提交服務(wù)活動(dòng)情況，包括提供了多少服務(wù)，服務(wù)水平如何等。
布雷徹說，盡管并不存在獨(dú)立于社會(huì)力量和政府的所謂“第三方”來監(jiān)督，但美國州政府和市政府都有獨(dú)立選舉出的市或州主計(jì)長，由其負(fù)責(zé)監(jiān)督合同管理、財(cái)務(wù)和審計(jì)工作。
八成政府采購合同有高水平競爭
范斯萊克說，政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)的意義主要有兩點(diǎn)：一是這些機(jī)構(gòu)有各自的專長，可以向社會(huì)提供高度專業(yè)化的服務(wù)；二是節(jié)省政府開支。
他說,如果政府要提供一項(xiàng)暫時(shí)的社會(huì)服務(wù)，可以通過競爭性合同招標(biāo)雇用非營利組織，服務(wù)結(jié)束后合同也終止了。但如果政府聘用公務(wù)員，就不能輕易解除與他們的雇傭關(guān)系。另外，非營利性和營利性組織通常都有自己的志愿者和從各種渠道籌集的資金，可以在政府提供的資金以外為公共服務(wù)補(bǔ)充人力和財(cái)力。
紐約市在合同簽訂過程中提倡競爭和效率。目前有超過6.3萬個(gè)供應(yīng)商加入了紐約市競標(biāo)者名單，市政府采購項(xiàng)目半數(shù)以上來自4種競爭方式：一是密封標(biāo)單，以低出價(jià)為基礎(chǔ)選擇供應(yīng)商；二是加速采購，針對(duì)燃料等短缺或價(jià)格波動(dòng)迅速的商品采購的快速投標(biāo)：三是競爭密封方案，也稱請(qǐng)求建議，以價(jià)格和質(zhì)量為基礎(chǔ)選擇供應(yīng)商：四是小型購買，在5000美元至10萬美元之間的不太正式的采購競爭。
2011財(cái)年，紐約市88%的采購合同有高水平競爭(指三個(gè)或三個(gè)以上競標(biāo)方)，高于2010年的80%。小型采購競爭也很激烈，其中85%的交易有l(wèi)0個(gè)或10個(gè)以上的競標(biāo)方。該財(cái)年，紐約市約81%的購買資金用在了超過300萬美元的合同上，只有2%的合同規(guī)模在l0萬美元以下。
幾點(diǎn)啟示
一是要有完善的制度規(guī)章體系。從事政府采購咨詢的美國M3聯(lián)邦合同實(shí)務(wù)集團(tuán)公司總裁帕特里克·馬利熱克說：“任何一個(gè)國家，要管理好政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目并維護(hù)居民利益，都需要有一套強(qiáng)有力的法律法規(guī)。”
紐約州和市政府層面均有復(fù)雜的政府采購體系，這其中涵蓋了廣泛的規(guī)章制度和詳細(xì)的制度框架，包括資金使用和管理，護(hù)理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)提供者的資質(zhì)，監(jiān)管的頻率，補(bǔ)償、獎(jiǎng)賞和處罰機(jī)制，上訴程序，對(duì)一些不符合標(biāo)準(zhǔn)的特殊案例處理方法，社會(huì)機(jī)構(gòu)、政府和公眾三者之間的溝通以及信息共享和公開等。這些制度都要在政府開始購買公共服務(wù)之前制定好，而且要在執(zhí)行過程中不斷發(fā)展完善。
二是要有相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)制。帕特里克說：“美國在政府采購公共服務(wù)方面腐敗是存在的，但是許多強(qiáng)有力的監(jiān)管措施能將這些腐敗控制在最低水平。如果腐敗出現(xiàn)了，也有一套好的辦法去治理，從而確保居民利益不受影響�！�
美國及紐約市政府有一套非常嚴(yán)格的規(guī)章和財(cái)務(wù)審計(jì)制度去監(jiān)督政府購買公共服務(wù)。還有其他一些政府機(jī)構(gòu)也會(huì)參與監(jiān)督，包括對(duì)項(xiàng)目管理、項(xiàng)目效果的監(jiān)督和評(píng)估。這些實(shí)際上保障了公共資金的有效使用。
三是要建立有效的競爭招標(biāo)及評(píng)價(jià)體系。范斯菜克說，政府購買社會(huì)服務(wù)有兩點(diǎn)至關(guān)重要，一是競爭性招標(biāo)，避免把合同只給一家機(jī)構(gòu)或企業(yè)：二是在合同中建立績效標(biāo)準(zhǔn)，用來衡量這些機(jī)構(gòu)和企業(yè)提供服務(wù)的好壞。由此建立一套供應(yīng)商信息系統(tǒng)及“黑名單”制度，培育出一批符合條件、有信用、專業(yè)化的供應(yīng)商隊(duì)伍。
四是要有專門的采購管理人才和儲(chǔ)備力量�！耙堰@件事情做好，需要有忠于自己職責(zé)和使命的好的供應(yīng)商，公共部門內(nèi)部也需要有懂得如何管理合同和設(shè)定績效標(biāo)準(zhǔn)的管理者�！辈祭讖卣f。
布雷徹建議，政府向社會(huì)力量購買公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)在各項(xiàng)環(huán)節(jié)上做好細(xì)致準(zhǔn)備，例如要把詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)寫進(jìn)合同，有財(cái)力物力來監(jiān)督合同和合同的執(zhí)行，應(yīng)有政府人員了解如何擬定和監(jiān)督合同，并且能夠在這些社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)表現(xiàn)不佳時(shí)終止合同，也就是說需要有管理能力和儲(chǔ)備能力。
他進(jìn)一步解釋說，后備能力是指競爭，即可以在必要時(shí)把合同交給其他社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)；而儲(chǔ)備能力是指在合同取消但卻沒有合適社會(huì)力量接管某項(xiàng)公共服務(wù)時(shí)，政府自身有能力接管。不能把政府購買理解成把公共服務(wù)的責(zé)任一甩了之，要有能力執(zhí)行合同，并在芬要時(shí)取消合同。
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在“管”與“放”間尋求平衡 |
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——美國行政管理制度改革觀察 |
| 陳尚營
毛振華 樊宇 |
從上世紀(jì)70年代末開始，美國政府開始大規(guī)模放松行政管理制度改革，行政審批項(xiàng)目大幅減少，行政審批程序進(jìn)一步簡化，市場機(jī)制運(yùn)作及市場規(guī)則趨于規(guī)范.較為成功地實(shí)現(xiàn)了政府與市場的良性互動(dòng)。如何尋求“管”與“放”之間的平衡，避免“一管就死、一放就亂”的困局，美國的做法值得借鑒。
過度管制弊端頻現(xiàn)
上世紀(jì)70年代，美國政府行政管制達(dá)到了高峰.管制的范圍延伸到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，過多的管制束縛了美國經(jīng)濟(jì)的活力。
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副院長李濤介紹說，美國的行政改革經(jīng)歷了“放一管一放”的過程。上世紀(jì)30年代之前.美國是經(jīng)濟(jì)自由主義國家，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)干預(yù)較少。大蕭條之后，政府加大了干預(yù)力度。到70年代，美國社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等各個(gè)領(lǐng)域都存在著不同程度的管制，“單從經(jīng)濟(jì)層面看，管制使得市場不活躍，企業(yè)負(fù)擔(dān)加重，競爭力下降，放松管制成為必須要做的選擇”。
基于政府行政管理機(jī)制存在的嚴(yán)重弊端，1975年美國政府取消了證券市場股票委托手續(xù)費(fèi)的有關(guān)規(guī)定，拉開了美國行政審批制度改革的序幕。
1997年，美國又通過了《航空業(yè)解除管制法》，取消了“國內(nèi)航空管理委員會(huì)”的大部分進(jìn)入管制和價(jià)格管制，允許有事業(yè)許可證的企業(yè)自由進(jìn)入，同時(shí)也允許各航空公司根據(jù)利潤原則自行制定票價(jià)，增加航班。此后，美國政府通過一系列舉措，相繼放開了政府在石油、汽車運(yùn)輸、鐵路運(yùn)輸、電力、銀行等領(lǐng)域的管制。
20世紀(jì)90年代，美國發(fā)起“重塑政府”運(yùn)動(dòng)，政府內(nèi)部管理開始進(jìn)行改革。“重塑政府”改革打破了原有的官僚體制，把政府公務(wù)員從紛繁刻板的規(guī)則中解放出來，不僅提高了政府公務(wù)人員管理的效率和對(duì)公眾的回應(yīng)能力，也縮小了政府規(guī)模，減少了政府財(cái)政開支。
中央與地方：從集權(quán)到分權(quán)
在處理中央與地方政府的關(guān)系方面，美國也經(jīng)歷了從“集中”到“分散”的過程。上世紀(jì)70年代以后，聯(lián)邦政府將原來的部分職能逐步向州和地方政府轉(zhuǎn)移，各屆政府都傾向“還政于州”，聯(lián)邦政府緊縮對(duì)各州社會(huì)福利經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)助，轉(zhuǎn)移聯(lián)邦政府的部分職能。從此，美國逐步淡化聯(lián)邦補(bǔ)助，州和自治市的權(quán)力逐漸得以擴(kuò)大。
自治市是由州政府頒發(fā)特許狀而擁有地方自治權(quán)的城市，其治理機(jī)關(guān)由選舉產(chǎn)生的市議會(huì)和市政府組成。自治市普遍實(shí)行自治，在法律上從屬于州。19世紀(jì)后半期以來，州議會(huì)逐漸放松對(duì)自治市的控制，把教育、醫(yī)療、治安等地方性事務(wù)交給自治市，同時(shí)自治市還具有獨(dú)立的財(cái)政。
審批簡化 有的放矢
在放松管制過程中，美國政府針對(duì)行政審批過多的情況，進(jìn)行了大刀闊斧的改革，將原來由政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)向社會(huì)和市場。一方面政府以市場為導(dǎo)向，放開大多數(shù)競爭性行業(yè)的管制，讓企業(yè)有更大的自由活動(dòng)空間；另一方面，政府對(duì)社會(huì)中介組織放權(quán)。在改革過程中，美國政府充分發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，逐步將政府的某些管理職能，如資格審查、質(zhì)量控制等權(quán)力向商業(yè)、行業(yè)等中介組織轉(zhuǎn)移。
以在美國注冊(cè)企業(yè)為例。聯(lián)邦和地方政府網(wǎng)站上都為創(chuàng)業(yè)者提供了詳盡而專業(yè)的介紹和咨詢服務(wù)。記者在美國小企業(yè)服務(wù)局的網(wǎng)站上看到，有關(guān)企業(yè)創(chuàng)建和經(jīng)營的指導(dǎo)性內(nèi)容劃分得非常細(xì)致。比如，如何制定創(chuàng)業(yè)計(jì)劃，如何為企業(yè)注冊(cè)，如何獲得許可證和營業(yè)執(zhí)照，如何獲得稅務(wù)號(hào)碼，以及如何選址等，涵蓋了各個(gè)環(huán)節(jié)。
小企業(yè)服務(wù)局網(wǎng)站還列出了每個(gè)州的相關(guān)部門網(wǎng)站鏈接.方便快捷。對(duì)于不同手續(xù)，聯(lián)邦和地方政府之間分工十分明確，哪些企業(yè)經(jīng)營需要聯(lián)邦層面的許可，哪些只需要州政府和地方政府的許可，看起來一目了然。
在弗吉尼亞州，政府為企業(yè)提供了“一站式”服務(wù)。登錄弗吉尼亞州州政府網(wǎng)站，進(jìn)入商業(yè)板塊，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這里為不同訴求的群體分列了不同的信息板塊。如果你考慮在弗吉尼亞州注冊(cè)企業(yè)、經(jīng)營企業(yè)，或者擴(kuò)大經(jīng)營，只需對(duì)號(hào)入座，在網(wǎng)站的分步指導(dǎo)下，填寫所需信息即可。
雖然在弗吉尼亞州注冊(cè)公司的程序相對(duì)簡單，但在正式注冊(cè)之前，需要有一個(gè)成熟的公司業(yè)務(wù)發(fā)展方案，公司創(chuàng)辦人需對(duì)公司短期和長期的發(fā)展做出計(jì)劃，內(nèi)容要包括公司概況描述、組織架構(gòu)、市場營銷分析等。
李濤說，市場有趨利避害的本能，放松管制并不意味著完全放任自流，而是將該管的管好，將不該管的放下。
