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“造城”再抬頭 “紅線”堅(jiān)守難 |
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資本粗放圈地
“非糧化”隱患凸顯 |
杭州市余杭區(qū)的花園村靠近京杭大運(yùn)河,是遠(yuǎn)近聞名的水稻產(chǎn)區(qū)。最近幾年,隨著城市擴(kuò)張,一個大型農(nóng)副產(chǎn)品物流中心落戶于此,占用村里上百畝耕地,與此同時,村民建房、新辦企業(yè)等建設(shè)不斷增多,原來稻花飄香的上千畝良田如今難覓蹤影。10年來,該村耕地面積減少近一半。
花園村并非孤例。肥西縣緊鄰安徽省會合肥,1995年時,該縣耕地面積約為130萬畝左右,而今耕地面積減少到90余萬畝,年均減地2萬畝!皽p少的這些地主要是滿足省會城市及本縣城經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要,同時也包括不少農(nóng)村村民建房和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展所需。”當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)部門的一位干部說。
花園村和肥西縣是城市化進(jìn)程中農(nóng)村耕地“兩頭擠壓”的典型例子。一方面,城市的發(fā)展不斷侵蝕著農(nóng)村的耕地,另一方面,農(nóng)村本身建設(shè)用地不斷增加,也內(nèi)耗著昔日的良田。面對城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展的浪潮以及“資本下鄉(xiāng)”的沖擊,未來我國18億畝耕地“紅線”守護(hù)挑戰(zhàn)巨大,前景存憂。
土地存量不斷減少
來自國土部的數(shù)據(jù)顯示,近幾年我國耕地面積凈減少狀況得以扭轉(zhuǎn),但是每年仍有300多萬畝耕地被批轉(zhuǎn)為建設(shè)用地,然后根據(jù)“占一補(bǔ)一”要求進(jìn)行占補(bǔ)平衡補(bǔ)充。
公開資料顯示,前些年我國耕地減少嚴(yán)重,1998年全國耕地面積尚有19.45億畝,僅過7年,到2005年就已降至18.31億畝,非農(nóng)建設(shè)占地成為罪魁禍?zhǔn)住?BR> 北京師范大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授趙燁專門核查過1997年到2010年的非農(nóng)建設(shè)占用耕地面積——2746.5萬畝,相當(dāng)于半個海南省的版圖!
為了彌補(bǔ)建設(shè)占地的缺口,深化耕地保護(hù)責(zé)任制,從2000年左右我國土地管理明確占補(bǔ)平衡原則,即“占多少,墾多少”。然而,《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在基層采訪發(fā)現(xiàn),這些所謂新增的耕地質(zhì)量不少“看起來很美”,“占優(yōu)補(bǔ)劣”、“硬占柔補(bǔ)”已經(jīng)嚴(yán)重危害耕地的質(zhì)量!
中國土地勘測規(guī)劃院土地研究所研究員劉康調(diào)查發(fā)現(xiàn),近年來不少省份的耕地資源越來越少,占補(bǔ)平衡越來越難,只能被迫開發(fā)邊界土地。粗略估計(jì),我國每年占用耕地中一半是水田,而補(bǔ)充的耕地中水田不到20%。
曾經(jīng)發(fā)生在浙江龍泉、景寧等地的農(nóng)保田上山,就是耕地占補(bǔ)平衡走樣的極端體現(xiàn)。欠發(fā)達(dá)地區(qū)承擔(dān)發(fā)達(dá)地區(qū)的造地任務(wù),獲取指標(biāo)交易費(fèi)與實(shí)際造地之間巨額差價,甚至破壞本地生態(tài)將耕地造在山上、風(fēng)景區(qū)之內(nèi),根本不能耕種。
粗放“圈地”沖動不減
在鄂豫皖贛川渝陜浙等地采訪期間,記者強(qiáng)調(diào)感受到還處于工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展階段中的這些地區(qū)占地?cái)U(kuò)張的沖動。
在不少地方,“大手筆”的新城建設(shè)熱火朝天,工業(yè)園區(qū)、創(chuàng)業(yè)新區(qū)等如雨后春筍,一些農(nóng)村和鄉(xiāng)鎮(zhèn),也不斷涌現(xiàn)出占地動則幾千畝甚至上萬畝的示范園、生態(tài)園等集休閑、娛樂、種植于一體的項(xiàng)目。
國土部耕地保護(hù)司基本農(nóng)田保護(hù)處處長王磊認(rèn)為,未來耕地保護(hù)更大的挑戰(zhàn)來自于城市建設(shè)用地的幾何式擴(kuò)張。
“隨著中西部地區(qū)城市化快速發(fā)展,不少地方興起了‘新城區(qū)’建設(shè)熱潮,‘造城運(yùn)動’重新抬頭,這些地方往往采用外延擴(kuò)張的用地方式,大規(guī)模占用耕地在所難免!蓖趵谡f!
江西省政協(xié)副主席陳清華說,當(dāng)前地方政府的融資平臺進(jìn)入償債高峰,而經(jīng)濟(jì)形勢卻持續(xù)回落,稅收下滑,在這種情況下,地方政府特別是縣市兩級依賴土地財(cái)政維持運(yùn)轉(zhuǎn)將愈發(fā)嚴(yán)重!
“如今到基層所過之處,幾乎都是工地,到處都是征地拆遷。有的縣少的賣地幾個億,多的十幾、二十個億。中部很多地區(qū)甚至只有四五個億稅收,卻有10個億的土地收益。”他擔(dān)憂地表示,自從十八大提出要大幅度提高農(nóng)民征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)后,地方反而趁勢而上,掀起了近乎瘋狂土地收儲熱潮,都想趕在新政出臺前低價獲取農(nóng)民的土地。這樣下去,耕地侵占只會增加難以減少。
隨著土地流轉(zhuǎn)的加快,資本下鄉(xiāng)進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域從事生產(chǎn)經(jīng)營越來越多。不少資本進(jìn)入農(nóng)村是想踏踏實(shí)實(shí)從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營,但也有一些帶著“圈地”的沖動。
安徽淮南一位農(nóng)業(yè)企業(yè)負(fù)責(zé)人告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者,他身邊有不少原來做地產(chǎn)或商貿(mào)的朋友,現(xiàn)在都打起了到農(nóng)村包地的主意。“現(xiàn)在進(jìn)去,租金成本低,而且有補(bǔ)貼,未來這些地一旦升值,他們賺得更多!薄
更嚴(yán)重的是,耕地后備資源消耗將盡。國土部農(nóng)地管制處處長孫魯平說,從長遠(yuǎn)看,保持耕地平衡的能力是有限的,因?yàn)檎加、生態(tài)退耕、災(zāi)毀等會減少耕地。
據(jù)介紹,一是后備耕地資源有限。能開的地都開了,尤其是位于平原河谷等地的后備資源已經(jīng)沒有,邊遠(yuǎn)山區(qū)后備資源有,但是難以起到補(bǔ)充耕地的作用,2001年的時候后備資源還有1億多畝,但是十多年后,現(xiàn)在實(shí)際上已經(jīng)沒有那么多了,F(xiàn)在估算,基本都用完了。二是后備資源分布不均勻。東部地區(qū)是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)區(qū),能開的都開掉了,貴州、云南等生態(tài)敏感地區(qū)還有,但是不能破壞生態(tài),占補(bǔ)平衡不同省份面臨的壓力是不同的!
“糧地”減少隱患重重
現(xiàn)有耕地?cái)?shù)量不斷減少,補(bǔ)充耕地質(zhì)量不盡如人意,剛性需求持續(xù)增加,面對重重挑戰(zhàn),不少基層干部和專家對守住18億畝耕地紅線的前景感到擔(dān)憂。
國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部部長徐小青憂心忡忡地說,就目前各地調(diào)研看到的情況,地方政府現(xiàn)實(shí)利益太大,十八億畝的“紅線”堅(jiān)守困難!暗胤秸扔谪(cái)政壓力,特別是糧食主產(chǎn)區(qū)的地方政府也日益面臨財(cái)政增收壓力,對守住紅線擔(dān)負(fù)國家糧食安全的責(zé)任意識逐漸淡漠。”
一些不愿意透露身份的基層農(nóng)業(yè)干部坦言,這幾年雖然國家糧食連續(xù)創(chuàng)造了“九連增”的奇跡,但必須看到,同時全國生產(chǎn)凈調(diào)出的省份在不斷減少,我國糧食進(jìn)口量已經(jīng)連續(xù)三年增加,并且從過去的一兩個品種到去年小麥、玉米、水稻三大主糧首次全部出現(xiàn)進(jìn)口的狀況,這些苗頭信號都值得警惕。
一些基層干部甚至坦言,過去為少繳農(nóng)業(yè)稅,地方上報(bào)的耕地面積要少于實(shí)際耕地面積,這些“黑地”成了近年來確保糧食增產(chǎn)和彌補(bǔ)建設(shè)用地需求的重要調(diào)劑手段,而今隨著這部分存量的消耗,土地已經(jīng)進(jìn)入警戒線。
國土部農(nóng)地管制處處長孫魯平表示,如果“占優(yōu)補(bǔ)劣”問題一直存在,以全國每年占用耕地300多萬畝測算,如果因地力撂荒僅1個百分點(diǎn),就有1800萬畝。再加上資本圈地帶來的“非糧化”隱患,真正種糧的地還有多少不容樂觀。
中國社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員黨國英直言,目前我國的耕地保護(hù)工作不是很成功,地方政府經(jīng)常騙中央、騙衛(wèi)星。一些地方政府通過變更規(guī)劃或先占后補(bǔ)等手法,一步步將基本農(nóng)田蠶食成可耕地再變成建設(shè)用地。
“中國GDP總量的90%以上主要靠城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出,而各類城市主要集中在平原、河谷地帶,其周邊土地大多是我國的優(yōu)質(zhì)耕地。這些城市經(jīng)濟(jì)部門占了大約1億畝土地,平均1畝地產(chǎn)出GDP近50萬元。近些年國家對農(nóng)田占用嚴(yán)格管控發(fā)揮了作用,每新增1畝建設(shè)用地產(chǎn)出GDP約220萬元!秉h國英說。
按這個數(shù)據(jù)推算,我國GDP總量未來20年要趕上美國,達(dá)到320萬億,還要占用優(yōu)質(zhì)耕地1億畝以上。我國優(yōu)質(zhì)耕地每畝可產(chǎn)出糧食約1噸,這意味著要損失1億噸糧食產(chǎn)量,占到現(xiàn)有糧食產(chǎn)量的18%左右。
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地方占地沖動頻現(xiàn) |
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“以地為導(dǎo)”發(fā)展模式亟待轉(zhuǎn)變 |
隨著城鎮(zhèn)化加快推進(jìn)、征地補(bǔ)償預(yù)期大幅提高,一些地方政府已經(jīng)開始大規(guī)模收儲土地,耕地保護(hù)形勢異常嚴(yán)峻。
在當(dāng)前形勢下,經(jīng)濟(jì)發(fā)展是地方政府的主要考量目標(biāo),“地根”成為有效的調(diào)節(jié)手段,土地一次次成為刺激經(jīng)濟(jì)、保增長的手段,“以地為導(dǎo)”的發(fā)展模式不光吞噬掉大量的耕地,也為我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型埋下重大隱患。
據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì),2012年二季度全國不同用途的土地平均出讓價格為:商業(yè)服務(wù)業(yè)用地為5728元/平方米,住宅用地為4522元/平方米,工業(yè)用地為659元/平方米。工業(yè)用地的價格僅相當(dāng)于商服用地價格的11.5%、住宅用地價格的14.6%。這樣的供地價格結(jié)構(gòu)表明,政府在出讓工業(yè)用地時絕大多數(shù)是虧本的。但為了今后的稅收和就業(yè),虧本也要出讓工業(yè)用地。
中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文表示,過低的工業(yè)用地供地價格,一方面使被征地農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民的利益嚴(yán)重受損,另一方面又引發(fā)相當(dāng)部分工業(yè)企業(yè)可以不顧投資成本而無序擴(kuò)張。這是制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的一大原因。
“讓地方干部再不敢多占耕地用來搞建設(shè)!币恍┩恋貑栴}專家說,改變“以地為導(dǎo)”經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,關(guān)鍵是要改變目前外延擴(kuò)張的用地模式,注重存量用地的潛力挖掘,通過集約節(jié)約用地在既有的土地上獲得更多產(chǎn)出,只有發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,全社會用地?cái)U(kuò)展勢頭得以遏制,耕地被大量占用的情況才能扭轉(zhuǎn)。
國土資源部耕地保護(hù)司基本農(nóng)田保護(hù)處處長王磊說,耕地保護(hù),首先是要少占耕地,其次才是“優(yōu)補(bǔ)”耕地,當(dāng)前亟須建立兩項(xiàng)基本制度,約束地方少占耕地:把耕地保護(hù)納入對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核,而且作為一項(xiàng)重要考核指標(biāo),用制度約束地方政府?dāng)U張“地根”的沖動;對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行耕地保護(hù)離任審計(jì),將耕地保護(hù)作為官員為官一方的重要評價指標(biāo)!案乇Wo(hù)也是政績”,“耕地保護(hù)不能光喊口號,必須見行動,制度硬起來地方領(lǐng)導(dǎo)才真正重視。”
“劃定永久農(nóng)田保護(hù)區(qū),區(qū)域內(nèi)耕地只增不減,以法律法規(guī)形式枚舉可以占用的例外情況,真正讓耕地保護(hù)制度成為不能碰、沒法碰的‘紅線’!北本┐髮W(xué)城市與環(huán)境學(xué)院副教授林堅(jiān)、浙江麗水市國土資源局總規(guī)劃師趙力強(qiáng)等人建議,同時要因地制宜對地方進(jìn)行考核和轉(zhuǎn)移支付分配,“永久農(nóng)田保護(hù)區(qū),耕地保護(hù)是第一位的,如果做得好,就應(yīng)該認(rèn)定為考核優(yōu)秀,得到更多轉(zhuǎn)移支付,否則,在考核指揮棒下,耕地保護(hù)只能停留在口號層面”。
國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部研究員秦中春建議,鼓勵進(jìn)城農(nóng)民將農(nóng)村宅基地復(fù)墾為耕地,建立耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)和農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾指標(biāo)省內(nèi)異地流轉(zhuǎn)機(jī)制。同時建立新增耕地經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制,實(shí)施耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的利益補(bǔ)償。在有條件的地區(qū)和城市,對農(nóng)地使用者特別是基本農(nóng)田保護(hù)人,通過建立農(nóng)地保護(hù)補(bǔ)償基金進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼,調(diào)動農(nóng)戶保護(hù)耕地的積極性和主動性。
作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革實(shí)驗(yàn)區(qū),四川成都在幾年前就探索設(shè)立了耕地保護(hù)基金,這種耕地保護(hù)新機(jī)制的具體做法是:按照基本農(nóng)田每年400元/畝、一般耕地每年300元/畝的標(biāo)準(zhǔn),由政府向擁有耕地的農(nóng)戶發(fā)放耕地保護(hù)補(bǔ)貼;補(bǔ)貼主要用于為農(nóng)民購買農(nóng)村養(yǎng)老保險;政府與農(nóng)民簽訂《耕地保護(hù)合同》,農(nóng)戶承擔(dān)耕地保護(hù)責(zé)任,違約將被追回補(bǔ)償款并承擔(dān)相應(yīng)處罰。
“耕地保護(hù)一定要調(diào)動起農(nóng)民的積極性,不光讓他們獲得耕地保護(hù)長遠(yuǎn)好處,也得到短期收益!闭憬⊥恋卣碇行母敝魅卫柙鲣h說,目前浙江也在幾個縣開展耕地保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn),向擁有耕地的農(nóng)戶發(fā)放耕地保護(hù)補(bǔ)貼,有效調(diào)動了農(nóng)戶積極性,改變了此前耕地保護(hù)“政府熱農(nóng)戶冷”的狀況。
國土資源部農(nóng)地管制處處長孫魯平表示,耕地占優(yōu)補(bǔ)劣將一直存在,難以解決。相關(guān)專家認(rèn)為,在占用耕地不可避免的情況下,必須通過最大限度提升造地質(zhì)量確保耕地生產(chǎn)能力。
基層農(nóng)業(yè)部門人員建議,在造地過程中盡快引入專業(yè)的社會化力量,改變目前部門主導(dǎo)、主辦的造地方式,向民間資本放開造地、土地整治項(xiàng)目,讓最會造地的人來造好地。
與此同時,在造地標(biāo)準(zhǔn)制定、實(shí)施、驗(yàn)收上實(shí)行分離,即造地標(biāo)準(zhǔn)由農(nóng)業(yè)、國土、水利等涉農(nóng)部門共同制定,具體實(shí)施由國土部門實(shí)行招投標(biāo)引入社會力量完成,驗(yàn)收環(huán)節(jié)由農(nóng)業(yè)部門主導(dǎo)引入社會監(jiān)督力量共同完成,實(shí)現(xiàn)“造地的不驗(yàn)收、驗(yàn)收的不造地”,通過相互監(jiān)督制約提升造地質(zhì)量。
浙江寧波市鄞州區(qū)自2011年起,冒著企業(yè)轉(zhuǎn)投他處的風(fēng)險,將每畝土地成本提高3萬元專門用于表土剝離,待新造地時將表土運(yùn)輸過去覆蓋!督(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者在鄞州區(qū)鄞江鎮(zhèn)宣裴村新造的100多畝土地上看到,用于熟地而種植的毛豆顆粒飽滿!斑@都是用耕地表土覆蓋過的,再耕個三五年,就是能出糧食的好地了!毙岽宕迕駞纬杏抡f。
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觀點(diǎn) |
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集約節(jié)約用地是必由之路 |
土地供應(yīng)要保耕地、保發(fā)展、保生態(tài),但隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展,土地“三!蹦繕(biāo)受到重重挑戰(zhàn)。新型城鎮(zhèn)化需要穩(wěn)定土地供應(yīng)作為支撐,也亟須改變先前粗放用地、大量占用耕地的老路,因此土地挖潛“開源”勢在必行,但在此過程中需對國土“留白”、保護(hù)涵養(yǎng)好生態(tài)。
國土資源部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,新型城鎮(zhèn)化必須堅(jiān)守積極用地政策,適度投放增量,大力挖掘存量,拓展發(fā)展新空間。地方國土部門表示,當(dāng)前全國都在規(guī)劃新城、搞新區(qū),但實(shí)際上存量建設(shè)用地的潛力仍沒有充分挖掘,如果釋放出存量土地的總和效益,完全可以滿足城鎮(zhèn)化用地需求。
按照測算,上海等地的工業(yè)用地、商業(yè)用地、住宅的規(guī)劃面積都超過了實(shí)際需求,具有巨大的存量盤活空間。為實(shí)現(xiàn)“三!蹦繕(biāo),今后的土地供應(yīng)方式必須要靠存量,增量只能作為補(bǔ)充,集約節(jié)約用地成為必由之路。
相關(guān)專家認(rèn)為,當(dāng)前亟須系統(tǒng)性實(shí)施土地整治、引導(dǎo)政府企業(yè)集約節(jié)約用地,深挖存量土地潛能。
當(dāng)前,農(nóng)村土地浪費(fèi)嚴(yán)重,亟待通過政策創(chuàng)新“盤活”農(nóng)村集體建設(shè)用地,耕作條件好的復(fù)墾為耕地,其他的可通過“增減掛鉤”補(bǔ)充城市建設(shè)用地。目前,重慶、成都、嘉興、溫州等地紛紛實(shí)驗(yàn)宅基地退出機(jī)制,通過賦予農(nóng)民自主權(quán)實(shí)現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益變現(xiàn),既解決了農(nóng)民進(jìn)程的后顧之憂,也“盤活”了大量閑置土地,為城鎮(zhèn)化和諧推進(jìn)提供了用地保障。
從保耕地來看,在做好“占補(bǔ)平衡”基礎(chǔ)上,需要提升耕地質(zhì)量。目前來看,應(yīng)突破制約開發(fā)低丘緩坡等未利用土地,緩解用地矛盾。同時,需注意統(tǒng)籌規(guī)劃、保護(hù)生態(tài)、審慎開發(fā),用好這些寶貴的土地后備資源。
清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明表示,目前我國未利用土地面積總計(jì)超過40億畝,其中包括鹽堿地、灘涂地、沙化土地等,至少有9億畝適宜改造。全國的低丘緩坡土地面積與全國耕地保有量基本相當(dāng),有十幾億畝,開發(fā)后可以用于建設(shè)、生態(tài)或者農(nóng)業(yè)。這些數(shù)量龐大的未利用土地,如果合理開發(fā),將大大緩解用地矛盾,穩(wěn)定新型城鎮(zhèn)化用地供應(yīng)。
2011年底國土資源部確定首批低丘緩坡綜合開發(fā)試點(diǎn)以后,全國多地積極開展了相關(guān)工作。但是按照現(xiàn)行土地管理制度,低丘緩坡開發(fā)仍受到一些制約:一是土地審批制度制約,低丘緩坡開發(fā)一般先要整體平整和布設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施,并要留下兩三年自然沉降,但是現(xiàn)行規(guī)定要求土地平整前必須完成土地征轉(zhuǎn)審批手續(xù),一次性安排好用地計(jì)劃指標(biāo),這對地方來說困難較大;二是土地分類標(biāo)準(zhǔn)制約,按照土地分類國家標(biāo)準(zhǔn),低丘緩坡多為未利用地和劣質(zhì)農(nóng)用地,但行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)卻將其確定為林地或牧草地,標(biāo)準(zhǔn)打架增加了開發(fā)難度。
專家建議,盡快調(diào)整完善現(xiàn)行土地管理法律政策,破除制約土地“開源”的制度障礙。有關(guān)部門應(yīng)統(tǒng)籌考慮未利用土地綜合開發(fā)的用地計(jì)劃、用地類型與空間布局,從未利用地的多用性出發(fā),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)未利用地轉(zhuǎn)為農(nóng)用地、建設(shè)用地和生態(tài)用地的比例,合理確定未利用地開發(fā)規(guī)模、步驟和區(qū)劃。
當(dāng)然,低丘緩坡開發(fā)需要大量資金和相應(yīng)技術(shù),地方政府要量力而行,成熟一塊開發(fā)一塊。要嚴(yán)防一些地方盲目冒進(jìn)、大規(guī)模劈山造地,防止地方借低丘緩坡開發(fā)之名圈占土地、破壞生態(tài)。(本版稿件均由記者沈錫權(quán)、楊玉華、王政、孫洪磊、甘泉采寫)