推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中面臨著土地供需失衡、利用率低下以及地方政府過(guò)度依賴土地財(cái)政等難題，尤為關(guān)鍵的是對(duì)新增建設(shè)用地的大量需求。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者獲悉，國(guó)土部對(duì)于改革完善土地管理制度促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展已形成初步框架，在化解用地需求矛盾上，未來(lái)將提高存量用地比重，建立起以“盤活存量”為主的制度體系。
思路 土地資源高效合理利用
日前，由中國(guó)土地學(xué)會(huì)主辦、主題為“土地制度改革與城鎮(zhèn)化健康發(fā)展”的“2013年海峽兩岸土地學(xué)術(shù)交流會(huì)”在重慶舉行。本次會(huì)議圍繞“城鎮(zhèn)化健康發(fā)展與保障性安居工程用地供應(yīng)”、“集約節(jié)約用地與加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)用地調(diào)控”、“土地征收制度改革與農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)”等議題進(jìn)行研討。
在交流會(huì)上，國(guó)土部土地管理制度改革研究課題小組成員、國(guó)土部規(guī)劃司副司長(zhǎng)劉國(guó)洪告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，圍繞土地制度如何適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展的新要求，國(guó)土部專門成立了土地管理制度改革研究小組，歷時(shí)10個(gè)月，在對(duì)11個(gè)省份的50多個(gè)城市進(jìn)行調(diào)研后，目前已形成關(guān)于改革完善土地管理制度促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的框架建議。
劉國(guó)洪說(shuō)，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，土地管理制度改革的基礎(chǔ)是建立“以土地用途管制為核心的政府規(guī)劃管控制度”，要求則是“以土地資源高效合理利用為目的的市場(chǎng)配置制度”。
回顧、總結(jié)我國(guó)土地制度的形成與變革，劉國(guó)洪指出，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地管理制度改革已經(jīng)形成的思路是，“在堅(jiān)持用途管制制度、有償使用制度、土地征收制度等三大制度內(nèi)核及土地管理制度框架的前提下加以完善”。
在具體改革路徑選擇上，劉國(guó)洪告訴記者，應(yīng)完善和堅(jiān)持土地管理核心制度，總結(jié)和提升地方土地管理改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探索創(chuàng)新土地管理制度和政策。
據(jù)業(yè)界分析人士預(yù)測(cè)，圍繞產(chǎn)業(yè)作為引導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑上，土地管理制度的完善和改革，很可能成為十八屆三中全會(huì)之后最先啟動(dòng)的改革領(lǐng)域之一，也是與城鎮(zhèn)化關(guān)系最為緊密的改革領(lǐng)域之一。
盡管劉國(guó)洪并未透露完善改革土地管理制度的具體內(nèi)容和啟動(dòng)時(shí)間，但業(yè)界專家分析認(rèn)為，改革完善的內(nèi)容大致包括：在保留現(xiàn)有征地制度的前提下，縮小征地范圍，改產(chǎn)值補(bǔ)償為市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償；在保持用途管制的前提下，規(guī)范農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)；依托現(xiàn)有土地交易機(jī)構(gòu)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)；推進(jìn)節(jié)約集約用地，對(duì)增量建設(shè)用地和存量建設(shè)用地出讓方式等領(lǐng)域，進(jìn)行差別化管理等。
難點(diǎn) 土地供需矛盾突出
武漢市土地利用和城市空間規(guī)劃研究中心土地研究部主任洪旗告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，土地督察局武漢局會(huì)同武漢土地利用和規(guī)劃研究中心在對(duì)湖北、湖南、貴州三省調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，三省都面臨建設(shè)用地供應(yīng)緊張的問(wèn)題。
在對(duì)2010年至2012年三省建設(shè)用地增長(zhǎng)率和人口增長(zhǎng)率分析對(duì)比后，洪旗預(yù)測(cè)，到2020年三省建設(shè)用地需求將全部超過(guò)土地利用總體規(guī)劃所控制的規(guī)模，“其中僅湖北省到2020年城鎮(zhèn)化建設(shè)用地缺口將達(dá)到11.5萬(wàn)公頃”。記者注意到，這一數(shù)據(jù)甚至超過(guò)了國(guó)土部土地利用管理司在今年4月公布的“2013年全國(guó)住房用地計(jì)劃供應(yīng)15.08萬(wàn)公頃”的規(guī)模。
洪旗表示，由于用地供需矛盾突出，地方政府在用地指標(biāo)分配上習(xí)慣向中心城市傾斜而忽視小城鎮(zhèn)用地指標(biāo)需求，“武漢、長(zhǎng)沙、貴陽(yáng)等城市都形成了一城獨(dú)大的狀態(tài)”。
此外，部分城市還出現(xiàn)了過(guò)分依賴工業(yè)化用地拉動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的現(xiàn)象，例如湖北省近兩年工業(yè)用地占比超過(guò)40%，而貴州省一些城市供地比例中工業(yè)用地比重也明顯偏高。洪旗說(shuō)，這些現(xiàn)象還造成了城鎮(zhèn)化建設(shè)盲目擴(kuò)張、人口聚集不足，進(jìn)而導(dǎo)致城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施閑置的問(wèn)題。
事實(shí)上，快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化對(duì)建設(shè)用地的大量需求與土地供應(yīng)之間的矛盾已經(jīng)十分突出。重慶市國(guó)土資源和房地產(chǎn)學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)楊慶媛指出，2011年國(guó)內(nèi)的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)達(dá)到51.27%，截至目前我國(guó)正處于世界公認(rèn)的城鎮(zhèn)化水平30%至70%的高速發(fā)展階段，并且這一高速發(fā)展階段要延續(xù)到2030年以后。
“城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市建設(shè)的推進(jìn)，以及城市人口的增加，必然使建設(shè)用地需求增大�！睏顟c媛說(shuō)，特別是在快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的背景下，城市規(guī)模的擴(kuò)張不可避免地伴隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)大量轉(zhuǎn)移，和城鎮(zhèn)向外圍的擴(kuò)展，土地的非農(nóng)化進(jìn)程會(huì)迅速加快，沖突更加激烈。
楊慶媛分析預(yù)測(cè)，到2020年全國(guó)城鎮(zhèn)化率預(yù)計(jì)將達(dá)到60%�！度珖�(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要(2006-2020年)》確定，在嚴(yán)格控制建設(shè)用地的原則下，到2020年全國(guó)新增建設(shè)用地為585萬(wàn)公頃。但是，隨著土地保護(hù)和生態(tài)建設(shè)力度的加大，實(shí)際上我國(guó)可用作新增建設(shè)用地的土地資源十分有限，各項(xiàng)建設(shè)用地的供給將面臨前所未有的壓力。
在土地供需矛盾突出的局面下，當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)建設(shè)用地粗放浪費(fèi)與新增用地結(jié)構(gòu)不合理的現(xiàn)象并存。楊慶媛指出，近年來(lái)，我國(guó)各項(xiàng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展很快，年均占用耕地20萬(wàn)至35萬(wàn)公頃，利用粗放、浪費(fèi)土地的情況十分嚴(yán)重。而城市用地效率低下的現(xiàn)象也同樣存在，目前城市中有5%是閑置土地。全國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃范圍內(nèi)，空閑和批而未供的土地共約26.67萬(wàn)公頃。“這些城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，也迫切需要進(jìn)行土地管理制度改革創(chuàng)新加以解決�！睏顟c媛說(shuō)。
破題 未來(lái)著重盤活存量
國(guó)土部副部長(zhǎng)胡存智曾表示，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，單純依賴土地增量擴(kuò)張難以為繼。他指出，我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化速度相差較大，城市用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)已超過(guò)合理閾值。因此，應(yīng)對(duì)城鎮(zhèn)化規(guī)模進(jìn)行設(shè)定，并加以控制。胡存智表示，在完善土地用途管制制度上，應(yīng)加強(qiáng)土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市用地規(guī)模的管控作用，嚴(yán)禁以城市發(fā)展為名擅自修改城市建設(shè)用地控制規(guī)模。
事實(shí)上，黨的十八大提出走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路后，土地管理制度即面臨改革完善的新命題。記者了解到，自去年9月以來(lái)，國(guó)土部便成立專題研究小組，圍繞促進(jìn)和保障城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，謀劃土地管理制度改革方向。在這個(gè)過(guò)程中，國(guó)土部將“推動(dòng)土地高效配置、節(jié)約集約利用”作為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展下的用地要求，以土地利用和管理方式的轉(zhuǎn)變促進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展。
劉國(guó)洪告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者，為了適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，當(dāng)前土地管理制度改革工作重點(diǎn)包括：提高存量用地在建設(shè)用地供應(yīng)總量的比重；扭轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)建設(shè)對(duì)新增土地出讓收益的過(guò)多依賴；建立起有利于存量建設(shè)用地盤活利用的制度和政策體系等。
與會(huì)專家也普遍認(rèn)為，當(dāng)前國(guó)土主管部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制建設(shè)用地的增量，盤活存量土地，通過(guò)提高土地的整體有效利用率來(lái)化解供需矛盾。
湖南省衡陽(yáng)市國(guó)土資源局副調(diào)研員羅建湘認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化用地管控上，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“控制總量、用好增量、盤活存量、提高效益”的節(jié)約集約用地原則，發(fā)揮土地參與宏觀調(diào)控的作用，來(lái)緩解土地供需矛盾。
他說(shuō)，一方面通過(guò)城市的新建和發(fā)展擴(kuò)大城市總規(guī)模來(lái)提高城市化水平。另一方面通過(guò)工業(yè)對(duì)農(nóng)業(yè)的反哺，城市對(duì)農(nóng)村的支持，促進(jìn)中心城區(qū)的城鎮(zhèn)和周邊農(nóng)村的發(fā)展，逐步實(shí)現(xiàn)公平化、平等化、城鄉(xiāng)無(wú)差別化。
山西省國(guó)土資源廳研究員馬巨革也認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)當(dāng)通過(guò)盤活存量來(lái)拓展用地空間。他表示，尤其要重視低效土地的再開(kāi)發(fā)，優(yōu)化資源配置，通過(guò)這樣的方式來(lái)“盤活存量、優(yōu)化增量”，為城鎮(zhèn)化建設(shè)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)尋找用地空間。
業(yè)界專家分析認(rèn)為，土地供應(yīng)要著眼于由單一擴(kuò)大總量供應(yīng)轉(zhuǎn)向盤活存量，提高用地節(jié)約集約化程度，尤其是強(qiáng)化土地供后監(jiān)管，加大閑置土地處置力度。以存量土地支持新一輪城鎮(zhèn)化發(fā)展，防止城市圈地運(yùn)動(dòng)卷“土”重來(lái)。
記者了解到，在清查閑置用地、盤活存量用地方面，國(guó)土部目前已經(jīng)建立起著眼于“供后監(jiān)管”的土地利用動(dòng)態(tài)巡查制度。該制度定點(diǎn)定位地對(duì)已供土地利用狀況進(jìn)行專項(xiàng)檢查，從項(xiàng)目跟蹤、預(yù)警提醒、閑置土地查處等八個(gè)方面對(duì)已供建設(shè)用地開(kāi)發(fā)利用情況進(jìn)行全程監(jiān)管。