盤活存量為財政改革注入新動力
“盤活兩個存量”筆談之三
2013-07-11   作者:楊志勇  來源:經(jīng)濟參考報
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    7月3日召開的國務院常務會議強調(diào)要進一步盤活存量,把閑置、沉淀的財政資金用好。盤活財政存量資金,意義重大。
  1至5月份,中央財政收入同比僅增長0.1%,政府財力緊張局面已顯現(xiàn)。同時,財政資金閑置沉淀問題也很突出。盤活財政存量資金有利于緩解政府財力緊張問題,進一步提高財政資金效率,保證政府職能作用的恰當發(fā)揮。
  當然,即使是在財政收入快速增長時期,盤活資金也是財政管理效率提高的需要,是公共財政制度建設的內(nèi)容之一。
  提高存量資金效率,當務之急是讓資金迅速活起來,F(xiàn)行國庫資金管理體制下,財政撥款下達的只是一個用款額度。在用款單位動用資金之前,財政資金都在國庫賬戶中。閑置沉淀的財政資金也不例外。預算執(zhí)行不到位、層層沉淀的財政存量資金,或者違規(guī)操作形成的存量資金,都屬于閑置、沉淀資金。盤活之策應是改變資金的支配權(quán),讓資金重歸政府統(tǒng)籌利用行列。
  存量資金的形成機理是什么?為什么有錢不用或不能用?細究下去,多數(shù)情況下,與預算編制不科學不準確有關(guān)。
  我國預算體制改革取得很大進展,但在一些地方和部門仍然存在預算編制不科學不準確的現(xiàn)象,這很可能導致:用款單位用款需求不能滿足,一些該做的事因缺少預算或預算支出標準確定不合理而無法推進,部分資金因此閑置沉淀。缺乏預見或政策多變是預算計劃缺位的重要因素;財務制度不能充分尊重市場現(xiàn)實也直接影響支出標準的準確性。至于部分用款單位虛編預算,本來就有“套取資金”之嫌,資金閑置沉淀更不可避免。
  懲罰機制不夠健全,也導致資金閑置沉淀。長期以來,用款單位擠占財政資金,卻不必付出應有的代價,財政資金效率因此受到嚴重影響!
  閑置沉淀資金要回收,會加大用款者資金使用壓力,從而促進資金的盤活。但需要注意的是,如果處理不好,也可能導致一些單位為花錢而花錢。錢雖然盤活了,但效率并未真正提高。比如年終突擊花錢的現(xiàn)象,中國實行年度預算,與多數(shù)實行此類預算的國家一樣,存在年末集中花錢問題。如果財政資金結(jié)轉(zhuǎn)可順利進行,那么集中亂花錢的局面就可得到扭轉(zhuǎn)。借鑒100多個國家的經(jīng)驗,中國有必要加快引入中期預算管理框架,以消除年度預算的不合理因素,突破年度預算約束,在更長的中期(3至5年)內(nèi)統(tǒng)籌使用財政資金,破解年末亂花錢的困局,促進財政資金效率提高。
  需要特別強調(diào)的是,盤活財政存量資金,還需盤活國庫資金。3萬億元左右的國庫資金余額,僅有少數(shù)進行了國庫現(xiàn)金管理操作,效率較低。盤活常規(guī)余額資金,很可能意味著資金需要從履行國庫職能的中國人民銀行流出。資金大出大進,容易干預貨幣政策的獨立運行。為此,應結(jié)合國庫集中收付制度改革,深入研究國庫管理制度改革問題,在科學測算用款需求的前提下,保證最低庫款余額,進行國庫現(xiàn)金管理操作,進一步提高財政存量資金效率。鑒于預測用款需求最有信息優(yōu)勢的是財政部門,應進一步增強財政部門在國庫資金管理中的主動權(quán)。
  盤活財政存量資金,將導致某些財政資金歸屬權(quán)的變化,導致國庫資金支配權(quán)的調(diào)整。顯然,打破既得利益格局已不可避免,這需要相關(guān)配套改革的積極跟進。從這個意義上說,盤活存量給財政改革注入了新動力。
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