●統(tǒng)籌層次低是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一個(gè)重要缺陷，各地區(qū)之間無法橫向調(diào)劑，各自為政，加劇了中國社保碎片化程度，碎片化制度導(dǎo)致社保制度不公平，社保制度不公平致使社保成為近年來社會最關(guān)注的熱點(diǎn)問題。
●統(tǒng)籌基金管理不僅存在一個(gè)利益博弈問題，更重要的是，由于它是一個(gè)公共池塘，存在著搭便車和道德風(fēng)險(xiǎn)問題。它是一個(gè)存儲變量，搞不好，可以互相傷害，還可導(dǎo)致流量最小化，最終導(dǎo)致“資源系統(tǒng)”退化甚至枯竭。
●當(dāng)前在財(cái)政分灶吃飯，中央與地方，省級政府與縣市級政府事權(quán)財(cái)權(quán)不完全匹配的情況下，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次所面臨的首要困難就是上一級政府不愿意承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)這一事權(quán)。
●在我國目前情況下，即使實(shí)行名義賬戶制，由于覆蓋面不斷擴(kuò)大和財(cái)政補(bǔ)貼等原因，也還會積累規(guī)模較大的基金余額，也同樣需要投資體制改革。我們知道，目前我國的大部分空帳，累計(jì)余額不是超過了2.4萬億元了嗎？所以，在這個(gè)歷史階段，實(shí)行名義賬戶制也會有大量積累的。
日前，有媒體報(bào)道，中國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的整體改革方案設(shè)計(jì)已經(jīng)啟動。其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是提高養(yǎng)老金統(tǒng)籌層級。
統(tǒng)籌層次低是我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度一個(gè)重要缺陷，各地區(qū)之間無法橫向調(diào)劑，各自為政，加劇了中國社保碎片化程度，碎片化制度導(dǎo)致社保制度不公平，社保制度不公平致使社保成為近年來社會最關(guān)注的熱點(diǎn)問題。比如，地區(qū)間養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)務(wù)差距便對財(cái)政補(bǔ)貼形成巨大需求。1998-2010年養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的財(cái)政補(bǔ)貼已累計(jì)高達(dá)1萬多億元，占2010年年末1.54萬億元累計(jì)余額的2/3。此外，由于統(tǒng)籌層次低，養(yǎng)老金的投資方式改革也無從談起。目前，我國有2000多個(gè)社保統(tǒng)籌單位，很難集中管理運(yùn)營。而2010和2011年養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資回報(bào)率不到2%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有跑贏3.3%和5.4%的通脹率，造成養(yǎng)老金嚴(yán)重縮水。
近日，中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文教授在《社會保險(xiǎn)法》實(shí)施兩周年之際，接受《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者專訪，他表示，雖然媒體報(bào)道中說我國已實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，而實(shí)際上，這種省級統(tǒng)籌并不是真正意義上的省級統(tǒng)籌。雖然有了社�？�，但還無法真正和徹底解決跨統(tǒng)籌地區(qū)的轉(zhuǎn)移接續(xù)和異地養(yǎng)老等問題。雖然1991年中央文件就要求“由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌”，但是，22年過去了，真正的省級統(tǒng)籌依然沒有實(shí)現(xiàn)，更不要說實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌。
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政府目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌 |
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：我們注意到，近來文件的表述是“實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，而《社會保險(xiǎn)法》規(guī)定的是“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌”。一字之差，有何區(qū)別？
鄭秉文：我們先辨析一下這幾個(gè)概念�！渡鐣ｋU(xiǎn)法》中類似的概念還有“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”、“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金”、“基本養(yǎng)老金”。實(shí)質(zhì)上，這三個(gè)詞指的是同一個(gè)大的概念，也就是社會統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；它是相對于補(bǔ)充養(yǎng)老金(企業(yè)年金)、個(gè)人養(yǎng)老金(商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn))而言的，是中國養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的第一支柱，由統(tǒng)籌養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金兩個(gè)部分組成。相對于繳費(fèi)而言，單位繳納的20%進(jìn)入了統(tǒng)籌養(yǎng)老基金，個(gè)人繳費(fèi)8%計(jì)入了個(gè)人賬戶部分。
在日常生活中，人們常常把“統(tǒng)賬結(jié)合”這個(gè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌部分稱之為“基礎(chǔ)養(yǎng)老金”。因此，基本養(yǎng)老金與基礎(chǔ)養(yǎng)老金是不一樣的：基本養(yǎng)老金是指“統(tǒng)賬結(jié)合”制度的整體，而基礎(chǔ)養(yǎng)老金是指“統(tǒng)賬結(jié)合”中的社會統(tǒng)籌部分，即單位繳費(fèi)的部分。
你說的這個(gè)變化我也注意到了。我查閱了近幾年的文件，從中看到，這幾年說的確實(shí)是指基礎(chǔ)養(yǎng)老金，而不是基本養(yǎng)老金。例如，《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》和《社會保障“十二五”規(guī)劃綱要》的表述完全一樣：“全面落實(shí)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”；2013年2月國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委等部門《關(guān)于深化收入分配制度改革若干意見的通知》的表述是：“全面落實(shí)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌，‘十二五’期末實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”；2013年5月國務(wù)院同意發(fā)改委制定的《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見》的表述是：“研究制定基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌方案”。但是，兩三年前，我們在規(guī)范性文件或在立法中說的是基本養(yǎng)老金而不是基礎(chǔ)養(yǎng)老金，比如，《社會保險(xiǎn)法》的表述是：“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌，其他社會保險(xiǎn)基金逐步實(shí)行省級統(tǒng)籌�！�
目前，有關(guān)部門并未向外界公布這“一字之差”的原因，我也不清楚為什么這些文件的表述中將“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度拆分開來，單獨(dú)提出實(shí)行統(tǒng)籌養(yǎng)老金即基礎(chǔ)養(yǎng)老金的全國統(tǒng)籌，而沒有提賬戶基金的全國管理問題。實(shí)際上，基礎(chǔ)養(yǎng)老金(統(tǒng)籌養(yǎng)老金)提高統(tǒng)籌層次的難度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于個(gè)人賬戶。
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提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次面臨多重困難 |
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：是不是因?yàn)榛A(chǔ)養(yǎng)老金容易實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，而賬戶養(yǎng)老金很難提高統(tǒng)籌層次，所以，采取先易后難，最后再提高賬戶養(yǎng)老基金的統(tǒng)籌層次？
鄭秉文：個(gè)人賬戶資產(chǎn)的管理不存在任何提高統(tǒng)籌管理層次的障礙，因?yàn)樗钱a(chǎn)權(quán)明確的資產(chǎn)，帶有鮮明的私有財(cái)產(chǎn)性質(zhì)；而統(tǒng)籌基金則不同，這個(gè)資產(chǎn)池的財(cái)產(chǎn)屬性存在兩面性，既不得用于他處、只能用于養(yǎng)老，帶有明確的“專屬性”，但又沒有量化到參保人個(gè)人賬戶里面，不具有“私有性”，這筆資產(chǎn)是一個(gè)“公共池塘”，共同屬于參保人這個(gè)群體，但卻沒有明確劃分哪個(gè)人是多少份，所以，在管理上具有典型的“公地悲劇”的性質(zhì)。同時(shí)，由于這個(gè)資產(chǎn)池是地方政府支撐養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的載體，因此也就成為政府博弈的主要對象。
公共池塘是一個(gè)資源系統(tǒng)，“公共池塘資源”的治理也是一個(gè)世界性的難題，因?yàn)檫@個(gè)資源系統(tǒng)既不是私有的，也不是公共的；既具有非排他性，又同時(shí)具有競爭性，所以，它存在著搭便車的誘惑，存在道德風(fēng)險(xiǎn)。公共池塘資源理論的創(chuàng)始人是2009年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者美國教授奧斯特羅姆。她說，“公共池塘資源”是可再生的而非不可再生的，是相當(dāng)稀缺的而不是充足的；資源使用者能夠相互傷害，但參與者不可能從外部來傷害其他人。
由于賬戶資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)邊界清晰，所以其管理水平和層次不管提高到哪個(gè)層級，它涉及的只是一個(gè)利益博弈問題，而不存在統(tǒng)籌層次的問題，不會產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)和搭便車；但是，統(tǒng)籌基金則不同了，它的管理不僅存在一個(gè)利益博弈問題，更重要的是，由于它是一個(gè)公共池塘，存在著搭便車和道德風(fēng)險(xiǎn)問題。它是一個(gè)存儲變量，搞不好，可以互相傷害，還可導(dǎo)致流量最小化，最終導(dǎo)致“資源系統(tǒng)”退化甚至枯竭。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》： “公共池塘資源”是一個(gè)理論體系，您是在用這個(gè)工具來解釋社會統(tǒng)籌部分難以提高統(tǒng)籌層次的基本原因？
鄭秉文：是的。如果用這個(gè)理論體系來分析，我們就會看到，賬戶養(yǎng)老金容易提高管理層次(統(tǒng)籌層次)，而統(tǒng)籌基金則不容易提高統(tǒng)籌層次。
之所以沒說提高賬戶基金的統(tǒng)籌層次，而只說提高統(tǒng)籌基金的統(tǒng)籌層次，我猜測，大概有三個(gè)可能性：第一，由于個(gè)人賬戶基金容易提高管理層級，個(gè)人賬戶資產(chǎn)不存在統(tǒng)籌問題，它類似于銀行存款，幾乎與地方責(zé)任和地方利益完全脫鉤。它不是一個(gè)公共池塘，可以馬上提高到全國水平的管理層次，既無道德風(fēng)險(xiǎn)，又無搭便車現(xiàn)象，提高它的管理層次不成問題。第二，因?yàn)榛A(chǔ)養(yǎng)老金受到地方財(cái)政體制制約，存在著中央、地方在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上的事權(quán)、財(cái)權(quán)的分割問題，統(tǒng)籌到哪個(gè)層級，哪一級政府就要為這個(gè)池塘資源負(fù)責(zé)籌資，單獨(dú)提出基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次問題，目的就是打破央、地的利益格局。第三，當(dāng)前，個(gè)人賬戶大部分是空帳，目前已達(dá)2萬幾千億元，提高到哪個(gè)層級，就由哪個(gè)層級承擔(dān)起買單的責(zé)任，比如，提高到省級統(tǒng)籌，省里擔(dān)心完全由省里承擔(dān)；一旦實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)籌，中央政府擔(dān)心做實(shí)賬戶的責(zé)任完全由中央政府單獨(dú)買單。而統(tǒng)籌層次越低，潛在的買單責(zé)任人就越多，幾乎每一級都有責(zé)任，所以，《社會保險(xiǎn)法》才可以有這樣的表述：“縣級以上人民政府對社會保險(xiǎn)事業(yè)給予必要的經(jīng)費(fèi)支持”�！翱h級以上人民政府在社會保險(xiǎn)基金出現(xiàn)支付不足時(shí)，給予補(bǔ)貼”。如果“統(tǒng)賬結(jié)合”的制度全部真正地實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌或?qū)崿F(xiàn)了全國水平的統(tǒng)籌，繳費(fèi)你收走了，憑什么讓縣級財(cái)政給予補(bǔ)貼？那就是財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。
我認(rèn)為，正是基于上述三個(gè)可能性，在目前表述中，提高全國統(tǒng)籌時(shí)將原來說的基本養(yǎng)老金換成目前的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。
當(dāng)前在財(cái)政分灶吃飯，中央與地方，省級政府與縣市級政府事權(quán)財(cái)權(quán)不完全匹配的情況下，提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次所面臨的首要困難就是上一級政府不愿意承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)這一事權(quán)，上一級政府存在著向下一級政府推諉的傾向，因?yàn)樨?cái)權(quán)并不十分清晰。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：最近公布的人力資源和社會保障統(tǒng)計(jì)公報(bào)說，全國做實(shí)個(gè)人賬戶的資金增加到3396億元，但按照您所說，空賬占絕對統(tǒng)治地位，早就超過2萬億元。那么，空賬是不是影響提升統(tǒng)籌層次的原因？
鄭秉文：從純粹的制度設(shè)計(jì)來看，不管是空賬還是實(shí)賬，其管理層級是不受影響的。比如，實(shí)行名義賬戶制的7個(gè)國家，其管理層級都是由中央政府管理，而不是地方政府。就是說，個(gè)人賬戶里不管有沒有錢都可以提升統(tǒng)籌層次。對中國而言，空賬可近似看作名義賬戶，職工退休之后根據(jù)賬戶的記賬額來計(jì)發(fā)工資，最后由制度來進(jìn)行兜底。
空賬與實(shí)賬最大的區(qū)別有兩個(gè)。第一，對空帳而言，大家不愿意去接手，因?yàn)榕掠幸惶熳屗プ鰧?shí)，要承擔(dān)責(zé)任，所以，在政府管理的層級上，空賬不好“轉(zhuǎn)手”，一旦做實(shí)就不存在這個(gè)問題了。但是，如果明確我們的制度設(shè)計(jì)就是名義賬戶(NDC)，那也不存在這個(gè)問題了。第二，實(shí)賬集中到中央之后可以進(jìn)行有效市場投資，以保值增值，國家要負(fù)起這個(gè)責(zé)任來，而名義賬戶下形成的資產(chǎn)是名義資產(chǎn)，雖然它也是一種資產(chǎn)，但并不是真金白銀，所以不必用于市場投資和市場交易，這就省去了投資體制的建設(shè)問題。
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：您一直推崇名義賬戶制，但有人說，名義賬戶制是虛的，沒有形成積累，不利于應(yīng)對老齡化，您怎么看？
鄭秉文：雖然實(shí)賬積累是真金白銀，更有利于抗擊老齡化，名義賬戶制沒有真金白銀，也是代際贍養(yǎng)，不利于應(yīng)對老齡化，但是，這種制度把收入和支出緊密聯(lián)系起來，實(shí)現(xiàn)了資產(chǎn)與債務(wù)的平衡，也是一個(gè)較為理想的制度，起碼比純粹的現(xiàn)收現(xiàn)付要更有可持續(xù)性。
在我國目前情況下，即使實(shí)行名義賬戶制，由于覆蓋面不斷擴(kuò)大和財(cái)政補(bǔ)貼等原因，也還會積累規(guī)模較大的基金余額，也同樣需要投資體制改革。我們知道，目前我國的大部分空帳，累計(jì)余額不是超過了2.4萬億元了嗎？所以，在這個(gè)歷史階段，實(shí)行名義賬戶制也會有大量積累的。
由于轉(zhuǎn)型成本一直沒有解決，個(gè)人賬戶的資金不得不優(yōu)先用于發(fā)放已退休人員的養(yǎng)老金，這是大局。同時(shí)，今后做實(shí)空帳對政府來說也是一種債務(wù)，管理層次一旦提高到國家水平，也就意味著債務(wù)上移，所以，上一級政府當(dāng)然不愿意獨(dú)自承擔(dān)這一責(zé)任，從而也導(dǎo)致統(tǒng)籌層次難以提升。如果維持目前的縣市級的賬戶基金管理水平，它的所有上一級政府(地級、省級和中央政府)將站在隨時(shí)予以“資助”的戰(zhàn)略高地，在道義上也處于“君臨天下”的地位，三級政府可以合力承擔(dān)；但一旦實(shí)現(xiàn)了中央政府的管理層級，都拿到中央政府手里，省、市、縣級的財(cái)政憑什么還承擔(dān)做實(shí)賬戶的義務(wù)？事實(shí)上，十幾年來，做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)的歷史就是中央和地方政府博弈的歷史，他們在財(cái)政補(bǔ)貼上一直處于討價(jià)還價(jià)狀態(tài)，且東中部地區(qū)的政策也不一樣，也存在著博弈問題。
我猜想，做實(shí)賬戶的原因和成分也可能大一些，于是，現(xiàn)在官方的提法就變?yōu)椤皩?shí)現(xiàn)統(tǒng)籌養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌”，而不是基本養(yǎng)老金了。
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全國尚有17個(gè)省份未實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌 |
《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》：前不久公布的統(tǒng)計(jì)公報(bào)說，“全國31個(gè)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)已建立養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌制度”。但按照您的分析，目前只有極少數(shù)省份建立了真正的省級統(tǒng)籌。那么，判斷是否已實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌的標(biāo)準(zhǔn)是什么？
鄭秉文：現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的諸多問題，歸根到底是由于統(tǒng)籌層次太低。學(xué)術(shù)界對此的看法比較一致。中央政府和各級政府的歷次文件也多次提及要提高統(tǒng)籌層次，要實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌。但事實(shí)上，政府是分層級的，每個(gè)層級的壓力是不同的，態(tài)度也不完全相近。對“下級政府”而言，“上級政府”并沒有提高統(tǒng)籌層次的真正動力。
2007年，原勞動保障部會同財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布了一個(gè)3號文《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》，具體提出了實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌的六個(gè)條件，包括實(shí)行統(tǒng)一費(fèi)率、統(tǒng)一待遇、統(tǒng)一調(diào)度使用基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、統(tǒng)一編制基金預(yù)算、統(tǒng)一全省的經(jīng)辦業(yè)務(wù)流程等，規(guī)定基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌辦法由省級人民政府下發(fā)文件實(shí)施。大約在2009年，全國各省均宣布實(shí)現(xiàn)了六條標(biāo)準(zhǔn)，建立了省級統(tǒng)籌制度。
如果按照這六條標(biāo)準(zhǔn)來衡量，各省已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。但問題是，這六條標(biāo)準(zhǔn)中恰恰缺少最重要的一條，即資金收支的管理標(biāo)準(zhǔn)，沒有規(guī)定大收大支的標(biāo)準(zhǔn)，所以國內(nèi)外學(xué)術(shù)界都不把它看做是實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌。
國際和國內(nèi)學(xué)術(shù)界公認(rèn)的統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)包括養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)資金流的收入、支出、核算、管理、調(diào)劑的層級，如果集中在省一級，用通俗的話來說就是錢集中在省里，就意味著實(shí)現(xiàn)了省級統(tǒng)籌，那時(shí)就真的實(shí)現(xiàn)了省一級的大收大支，收支兩條線。換言之，資金流在哪一級管理，就實(shí)現(xiàn)了哪一級統(tǒng)籌。
即使是如此具有中國特色的“低標(biāo)準(zhǔn)”的省級統(tǒng)籌，也有很多省份沒有真正做到。例如，去年國家審計(jì)署進(jìn)行了為期半年的全國范圍的社保審計(jì)，審計(jì)結(jié)果顯示，即使依據(jù)這六條標(biāo)準(zhǔn)，仍然有17個(gè)省沒有實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌。目前，確定已實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌的省份包括北京，上海，天津，陜西。陜西的情況較為特殊，它現(xiàn)行的統(tǒng)籌層次早年在建立整個(gè)制度的時(shí)候，就一步到位地定為省級統(tǒng)籌了。