“征地補(bǔ)償制度改革”延遲出臺(tái)背后
2013-01-12   作者:  來源:中國青年報(bào)
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  如果“征地補(bǔ)償提高了”,這將是中國億萬農(nóng)民奔走相慶的事。但這一制度立法,在2012年年底卻因故爽約。

  有關(guān)鍵意義的《土地管理法修正案草案》,并沒有在2012年12月底閉幕的全國人大常委會(huì)會(huì)議上表決。這意味著,征地補(bǔ)償制度的修法進(jìn)程,又將推遲到下一次審議。

  為何“征地補(bǔ)償改革”遲遲不能出臺(tái)?中國青年報(bào)記者專訪征地拆遷學(xué)者,解讀這背后的深層阻礙。

  土地財(cái)政的雙刃劍

  “征地工作常常嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益。”北京航空航天大學(xué)法學(xué)院教授王才亮對(duì)中國青年報(bào)記者說。

  中國社科院新近發(fā)布的《2013年社會(huì)藍(lán)皮書》印證了他的觀點(diǎn)。近年來,每年因各種社會(huì)矛盾而發(fā)生的群體性事件多達(dá)數(shù)萬起甚至十余萬起,其中,征地拆遷引發(fā)的群體性事件“占一半左右”。

  不少人把征地矛盾的源頭指向地方政府。

  地方政府多以低價(jià)從農(nóng)民手中征地,再以數(shù)倍甚至幾十倍的價(jià)格出讓給開發(fā)商等單位!2011年土地出讓金的總額,達(dá)到3.15萬億元,這是個(gè)非常龐大的數(shù)據(jù)!敝袊嗣翊髮W(xué)公共管理學(xué)院副院長,土地規(guī)劃研究中心主任嚴(yán)金明透露。

  目前,“土地財(cái)政”已是地方政府財(cái)政支出的重要來源!坝行┑胤降耐恋厥杖胝嫉胤筋A(yù)算支出的50%,甚至更高。至于全國的平均水平,30%~40%應(yīng)該是有的!敝袊鐣(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長告訴記者。

  與之形成鮮明對(duì)比的是,農(nóng)民只獲得土地收益中的極少部分。隨之而來的,是政府與農(nóng)民之間矛盾的激化。

  王才亮認(rèn)為,地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴,已造成了一個(gè)怪圈。“一方面,政府與民爭(zhēng)利,引起很多矛盾,需要維穩(wěn);另一方面,政府的正常開支和維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)又要從土地財(cái)政里拿。這就形成了惡性循環(huán)!

  也有學(xué)者認(rèn)為,現(xiàn)階段“土地財(cái)政”仍有存在的必要性,不能“一棍子打死”。

  “如果沒那么多錢,城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)沒法搞,城鄉(xiāng)居民的生活水平就無法提高!迸xP瑞說。他認(rèn)為,土地財(cái)政在現(xiàn)階段仍然發(fā)揮出了社會(huì)公益效應(yīng)!氨热缫粭l公路,50年內(nèi)都可以建,但是靠從土地財(cái)政里獲得的資金現(xiàn)在就把它建成了,更早讓老百姓享受到,也就發(fā)揮了更好的效應(yīng)。”

  嚴(yán)金明則認(rèn)為,現(xiàn)階段土地財(cái)政就是我們國家的一種制度安排!爸醒朐(jīng)規(guī)定,政府獲得的土地出讓金,其中10%要投入保障房,10%投入農(nóng)田水利,10%搞教育。基層政府工作需要很大的資金投入,若是沒有土地財(cái)政支持,很多建設(shè)只能擱置!

  重新切蛋糕的博弈

  “我們幾乎沒有什么發(fā)言權(quán)。政府制定什么補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),我們只能聽從!卑不账拗葶旰渔(zhèn)的村民曾如此無奈地感嘆。

  王才亮認(rèn)為,征地過程中必須保證農(nóng)民有知情權(quán)與參與權(quán)。“征地補(bǔ)償,應(yīng)該要聽取農(nóng)民的意見。否則,土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)都是政府一家說了算,沒有考慮到農(nóng)民群體的意見,既沒有做到?jīng)Q策民主,也讓標(biāo)準(zhǔn)不成熟!

  征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)由政府和農(nóng)民協(xié)商確定已是社會(huì)共識(shí)。但是,政府對(duì)農(nóng)民的意見聽多少、怎么聽還沒有確切說法。

  “理論上說,雙方的話語權(quán)要平衡,但是也要考慮部分農(nóng)民索求無度的心態(tài)。不可否認(rèn),因拆遷一夜暴富的現(xiàn)象的確存在!迸xP瑞告訴中國青年報(bào)記者,從全國來看,對(duì)于農(nóng)民的補(bǔ)償確實(shí)偏低。

  嚴(yán)金明也表達(dá)了類似的觀點(diǎn)。“如果無限制的滿足農(nóng)民需求,地價(jià)會(huì)上升,最后仍然是由農(nóng)民老百姓埋單。所以這存在一個(gè)合理度的問題!

  目前我國在執(zhí)行征地補(bǔ)償時(shí),通用的辦法是,土地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)不超過農(nóng)民“前3年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的30倍”。廢除這個(gè)上限,正是新《土地管理法修正案草案》中最受關(guān)注的條款。

  2012年12月,國務(wù)院提請(qǐng)人大常委會(huì)會(huì)議審議的草案,刪除了現(xiàn)行法律第47條中按土地原有用途補(bǔ)償和30倍補(bǔ)償上限的規(guī)定,確定了“公平補(bǔ)償”原則,但對(duì)如何計(jì)算補(bǔ)償數(shù)額未明確規(guī)定。草案授權(quán)國務(wù)院制定具體的補(bǔ)償辦法。

  這在人大常委會(huì)上引起了較大爭(zhēng)議。有委員擔(dān)心,無上限的補(bǔ)償會(huì)形成因征地暴富的“暴富圈”,提高土地流轉(zhuǎn)成本,造成新的不公。

  “公平補(bǔ)償”,到底該如何把握?嚴(yán)金明認(rèn)為,大原則是要保證農(nóng)民的利益,不能讓農(nóng)民失地又失業(yè)。操作層面上,應(yīng)該具體問題具體分析!氨热缭诒本┙紖^(qū)的一塊地和在新疆的一塊地,如果都是按農(nóng)業(yè)產(chǎn)值補(bǔ)償,補(bǔ)償金差異不大,這明顯不合理!

  “現(xiàn)在的爭(zhēng)議在于:是按種糧的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償,還是按照它改變以后的用途補(bǔ)。土地的區(qū)位、實(shí)際的經(jīng)濟(jì)價(jià)值,這些都應(yīng)該被考慮進(jìn)去,所以可以由各省具體制定標(biāo)準(zhǔn)!迸xP瑞說。

  繞不過去的坎兒

  2012年兩會(huì),溫家寶總理提出,制定出臺(tái)《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》是“當(dāng)年的主要工作任務(wù)之一”。出臺(tái)前提是先要對(duì)上位法《土地管理法》進(jìn)行修改。

  十八大報(bào)告中明確提出,“改革征地制度,提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例”,這是第一次將征地制度改革內(nèi)容寫入黨代會(huì)報(bào)告。

  這似乎都在釋放積極的信號(hào)。

  然而,《土地管理法修正案草案》至今仍未表決,這意味著關(guān)于征地補(bǔ)償制度的修法進(jìn)程將延續(xù)到下一次審議。

  嚴(yán)金明認(rèn)為,征地問題非常復(fù)雜,牽一發(fā)而動(dòng)全身,各方利益如何平衡是一大難題!巴恋厥且磺猩a(chǎn)生活的物質(zhì)基礎(chǔ)和載體,影響力非常大,所以討論起來就有復(fù)雜性,不是拍拍腦袋就能想出來的!

  《土地管理法》,這項(xiàng)對(duì)征地工作具有指導(dǎo)意義的法規(guī),是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景下制定,完全以它來規(guī)定市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的活動(dòng),似乎有點(diǎn)“勉為其難!

  “現(xiàn)在《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定,在一線城市、大城市的郊區(qū)是名存實(shí)亡!眹(yán)金明坦言,結(jié)合實(shí)際修訂有關(guān)法律法規(guī),已是迫在眉睫。

  牛鳳瑞認(rèn)為,征地工作在目前仍然承擔(dān)著十分重要的職能!拔覀冋幱诿艿耐话l(fā)期。土地財(cái)政在現(xiàn)階段仍在履行重要的職能,政府可以通過它進(jìn)行宏觀調(diào)控和社會(huì)再分配,這個(gè)時(shí)候如果政策考慮不周,負(fù)面效應(yīng)會(huì)大于正面效應(yīng)!

  土地財(cái)政現(xiàn)階段難以禁絕,但土地的不可持續(xù)性卻是地方政府不可回避的事實(shí)。受訪學(xué)者指出,過分依賴“土地財(cái)政”,無非是在寅吃卯糧。

  “未來肯定要改革!眹(yán)金明直言。

  牛鳳瑞為這項(xiàng)改革開了一劑“藥方”!皩沓鞘谢瓿闪,土地財(cái)政的歷史使命也就完成了。到時(shí)候,房地產(chǎn)稅可以取代土地財(cái)政。這是相輔相成的,城市面積擴(kuò)大,房產(chǎn)增量了,房產(chǎn)稅的量也就多了!

  土地是大部分農(nóng)民賴以生存的載體。既然相關(guān)法律法規(guī)出臺(tái)的條件尚未成熟,在現(xiàn)實(shí)操作的層面上,被征地以后,農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)如何保證,也是社會(huì)廣泛關(guān)注的問題。對(duì)此,牛鳳瑞建議,不僅要合理化征地補(bǔ)償金的標(biāo)準(zhǔn),政府也應(yīng)該確保農(nóng)民享受社會(huì)保障并得到轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)的機(jī)會(huì)。

  “長遠(yuǎn)來看,加快《土地管理法》的修訂依然是繞不過去的坎兒。依法辦事才是保證平等話語權(quán)的前提!眹(yán)金明最后說。

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