金融風(fēng)險(xiǎn)引重視 修訂預(yù)算法擬不放開地方自行發(fā)債
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2012-09-06 作者:韓潔 崔清新 潘曄 來(lái)源:新華網(wǎng)
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26日提交十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第27次會(huì)議審議的預(yù)算法修正案草案二審稿,刪除了一審稿中擬對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行“限額管理”的規(guī)定,重申“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券!
分析人士指出,這一調(diào)整反映出中央對(duì)當(dāng)前地方政府超過(guò)十萬(wàn)多億元債務(wù)的管理態(tài)度。在歐債危機(jī)持續(xù)蔓延,全球經(jīng)濟(jì)前景依然不明朗的情況下,此舉傳遞出我國(guó)將從嚴(yán)規(guī)范地方債務(wù)、防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重要信號(hào)。
我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算法自1995年1月1日起實(shí)施至今已近20年。對(duì)于此次修改,外界關(guān)注的一大焦點(diǎn)是能否放開對(duì)地方政府自行發(fā)債的約束。
我國(guó)現(xiàn)行的預(yù)算法規(guī)定:“地方各級(jí)預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”
記者了解到,2011年12月提交全國(guó)人大常委會(huì)第24次會(huì)議審議的預(yù)算法修正案草案一審稿在加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)管理的基礎(chǔ)上,曾提出對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理。
全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員洪虎在作預(yù)算法修正案草案修改情況的匯報(bào)時(shí)指出,考慮到近些年我國(guó)地方政府債務(wù)急劇上升達(dá)十萬(wàn)多億元,帶來(lái)的問(wèn)題和潛在的風(fēng)險(xiǎn)必須引起高度重視。因此草案二次審議稿恢復(fù)現(xiàn)行預(yù)算法規(guī)定,明確從嚴(yán)規(guī)范地方債務(wù),規(guī)定除法律或國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,地方政府不得發(fā)行地方政府債券。
由于現(xiàn)行預(yù)算法禁止地方自行發(fā)債,近幾年我國(guó)多以國(guó)務(wù)院另行規(guī)定的形式出現(xiàn)發(fā)行地方政府債券的“應(yīng)急之舉”。
1998年,為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)影響,我國(guó)首次通過(guò)發(fā)行長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債并轉(zhuǎn)貸給地方的方式,增加地方政府財(cái)力。
2009年,為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī),破解地方政府融資難題,我國(guó)在現(xiàn)行預(yù)算法基礎(chǔ)上有所突破,通過(guò)中央財(cái)政代發(fā)地方政府債券的形式,當(dāng)年發(fā)行2000億元地方債,并將其納入地方預(yù)算構(gòu)成地方債務(wù)。此后的2010年和2011年又以此方式每年發(fā)行2000億元地方債,并在2012年將額度增加至2500億元。
值得關(guān)注的是,2011年下半年,經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn),我國(guó)選擇在財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的上海市、浙江省、廣東省和深圳市四地啟動(dòng)地方政府自行發(fā)債試點(diǎn),被外界視為有望對(duì)地方政府自行發(fā)債“開閘”。
“從此次預(yù)算法修正案草案公布的內(nèi)容看,對(duì)地方政府自行發(fā)債的‘閘門’暫緩放開,顯示出決策層對(duì)這一問(wèn)題的謹(jǐn)慎態(tài)度!敝袊(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長(zhǎng)高培勇說(shuō)。
北京大學(xué)財(cái)經(jīng)法研究中心主任劉劍文認(rèn)為,這一規(guī)定的背后是出于對(duì)地方政府急劇上升并已超過(guò)十萬(wàn)億元地方債務(wù)的擔(dān)憂,其潛在的風(fēng)險(xiǎn)必須引起高度重視。
審計(jì)署審計(jì)結(jié)果顯示,截至2010年底,我國(guó)地方政府性債務(wù)余額為10.7萬(wàn)億元。地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率為52.25%,加上地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù),債務(wù)率為70.45%。此外,2012年和2013年將是地方債務(wù)到期的高峰,兩年到期額度合計(jì)超過(guò)3萬(wàn)億元。
劉劍文認(rèn)為,當(dāng)前放開地方發(fā)債風(fēng)險(xiǎn)較大,地方配套制度不健全,地方還不上的債務(wù)最終還是中央財(cái)政兜底,因此要持謹(jǐn)慎態(tài)度。
不過(guò)對(duì)是否放開地方自行發(fā)債,各界并未達(dá)成共識(shí)。不少觀點(diǎn)認(rèn)為,當(dāng)前地方政府缺少財(cái)源,收支矛盾突出,應(yīng)該賦予地方自行發(fā)債的權(quán)力。此外,暫緩放開地方自行發(fā)債試點(diǎn),勢(shì)必進(jìn)一步加大地方支出壓力。
財(cái)政部財(cái)科所所長(zhǎng)賈康認(rèn)為,要保持地方融資平臺(tái)的健康持續(xù)發(fā)展,關(guān)鍵還是要建設(shè)地方陽(yáng)光融資制度。應(yīng)該“開前門”,讓地方融資發(fā)展起來(lái),替換隱性債務(wù),并接受公眾監(jiān)督;同時(shí)要“治存量”,逐漸將10.7萬(wàn)億元地方債務(wù)消化干凈;此外還要“關(guān)后門,修圍墻”,嚴(yán)控新增地方債務(wù),規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。
南京大學(xué)行政管理系副主任李詠剛認(rèn)為,適當(dāng)負(fù)債是解決地方財(cái)政問(wèn)題、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)有效途徑之一。但由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡,對(duì)地方債的需求也不一樣,因此地方償債風(fēng)險(xiǎn)不一,越是欠發(fā)達(dá)地區(qū),地方債償還風(fēng)險(xiǎn)越大。
他指出,當(dāng)前關(guān)鍵是如何規(guī)范地方政府舉債行為,要根據(jù)各省數(shù)據(jù)具體判斷,從規(guī)章制度的建立、實(shí)施到過(guò)程監(jiān)督都需要全面規(guī)范。
高培勇認(rèn)為,關(guān)閉地方自行發(fā)債“閘門”后,如何緩解地方支出壓力勢(shì)必受關(guān)注。從長(zhǎng)期看,國(guó)家一方面要深化房產(chǎn)稅、資源稅等改革,廣開渠道增加地方財(cái)政收入來(lái)源,另一方面應(yīng)推動(dòng)現(xiàn)行分稅制改革,理順中央與地方的財(cái)權(quán)事權(quán)關(guān)系,從而從根本上緩解地方財(cái)政收支矛盾。
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