鐵道部政企分開的體制性改革終于撕開一角。
本報從相關(guān)部委、鐵路建設(shè)系統(tǒng)及相關(guān)大型國有企業(yè)的高層等多個消息渠道證實，鐵道部正在謀劃成立三大集團，分別為投資、建設(shè)、運營集團公司。
三大集團公司成立后，鐵道部將相關(guān)業(yè)務(wù)板塊分別注入新公司，鐵路業(yè)務(wù)運行鐵道部不再插手，只負(fù)責(zé)行業(yè)監(jiān)管和法規(guī)政策的制定。
上述人士稱，三大集團成立后將劃歸國資委，改革初步方案或?qū)⒃?0月前落定。
2000年前后和2008年“大部制”推行時，鐵路政企分開改革曾經(jīng)呼聲很高，但兩次都未獲推進。此次成立三大集團公司能否成為改革契機，鐵道部本身將何去何從，引人關(guān)注。
三大集團
今年3月，《國務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2012年深化經(jīng)濟體制改革重點工作意見的通知》再次出現(xiàn)在政府網(wǎng)站上，其中明確指出，按照政企分開、政資分開的要求，研究制定鐵路體制改革方案。
關(guān)于鐵路的改革方案，近些年發(fā)改委也一直在催促鐵道部自己拿方案，并要求鐵道部積極配合，但隨著鐵路大建設(shè)的推進，改革一事被拖延。
2011年2月，原鐵道部部長劉志軍落馬后，新部長盛光祖曾實施一系列運營調(diào)整，在發(fā)展思路上試圖調(diào)動各路局的經(jīng)營潛能，并將經(jīng)營自主權(quán)下放給路局。
這些執(zhí)政動向，曾被業(yè)界解讀為鐵路系統(tǒng)開啟改革的前奏。有鐵路業(yè)內(nèi)人士稱，盛光祖上任后，就鐵路改革一事，也曾主動與國家發(fā)改委接觸，不過“7·23”動車追尾事故發(fā)生后，鐵路系統(tǒng)開始加強安全管理，為維護穩(wěn)定運行，改革被暫時擱置。
隨著劉志軍的落馬及隨后多位鐵路系統(tǒng)高管的涉案，以及動車事故的發(fā)生，鐵道部集權(quán)管理運行的現(xiàn)狀引起高層的關(guān)注。“可以說這是奠定鐵路政企分開的關(guān)鍵性因素。”一位鐵路業(yè)內(nèi)專家說。
從2003年至今，鐵路系統(tǒng)的改革方案曾出現(xiàn)過兩種方向。一種為按地域條塊切割，撤銷18個鐵路局，成立五大集團，各自運營，鐵道部負(fù)責(zé)行業(yè)監(jiān)管和法規(guī)政策的制定；另一種方式則是成立國家鐵路集團，鐵路局變身集團的下屬公司。
這兩種方式更多偏向于運營，隨著“十二五”時期鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開始發(fā)力，鐵道部負(fù)債急劇增長，這兩種改革模式都顯得顧此失彼。而按照投資、建設(shè)、運營成立三大集團公司，成為新的選擇。
據(jù)鐵路系統(tǒng)知情人士透露，三大集團的具體方案為，鐵路投資集團公司未來主要負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)領(lǐng)域的融資和投資，鐵路建設(shè)集團主要負(fù)責(zé)鐵路項目的規(guī)劃、建設(shè)、施工等，鐵路運營集團則由鐵道部的運輸局剝離后成立，主要負(fù)責(zé)下屬運輸公司的各項運輸內(nèi)容，及對全國運輸實行統(tǒng)一指揮。
地方鐵路局成立分公司的方式，一種政策取向是以省為單位設(shè)立分公司，取消目前的18個路局。另一個取向則是，目前的18個路局變身為三大集團的分公司，受集團垂直管轄。據(jù)了解，目前多數(shù)鐵路人士傾向于后者。
與此同時該人士還透露，政企分開之后，鐵道部今后將只負(fù)責(zé)投融資、建設(shè)、運營、安全政策法規(guī)的制定和行業(yè)的監(jiān)管。
有所關(guān)聯(lián)
本報了解到，鐵道部已經(jīng)開始對相關(guān)業(yè)務(wù)內(nèi)容分離及剝離的各個環(huán)節(jié)進行核算、分析和研究，三大集團的籌備也已在計劃中。
鐵路系統(tǒng)知情人士稱，鐵路投資、建設(shè)、運營三大集團以公司治理結(jié)構(gòu)來分析，雖然各自為政，但未來將息息相關(guān)：投資集團主要負(fù)責(zé)給建設(shè)集團真金白銀的輸血，將以股權(quán)結(jié)構(gòu)置換與后者合作，而建設(shè)集團與運營集團也將以其他方式實現(xiàn)合作。
據(jù)鐵路建設(shè)系統(tǒng)的知情人士透露，未來的鐵路投資集團主要負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)領(lǐng)域的融資和投資，可能是目前中國鐵路建設(shè)投資公司（下稱“中鐵投”）的改造重塑，將鐵路負(fù)責(zé)相關(guān)資金籌措的業(yè)務(wù)再注入。
中鐵投是由鐵道部全額出資設(shè)立的國家鐵路投資機構(gòu)，前身為中鐵建設(shè)開發(fā)中心，1994年由鐵道部投資設(shè)立的面向全國部分合資鐵路和地方鐵路投資管理的企業(yè)，2004年改名，其核心業(yè)務(wù)之一是以鐵路線股權(quán)向社會融資。
今年以來，鐵道部已將多條主要線路的股權(quán)陸續(xù)轉(zhuǎn)交至中鐵投，有廣深港線、滬昆線等。
而京滬高鐵融資時，中鐵投就已大顯身手，以京滬高鐵4.537%股權(quán)掛牌融資60億。“鐵道部政企不分，很難融資，但中鐵投是一個公司，融資相對能取得信任�！辫F路相關(guān)大型國有企業(yè)的一位高管認(rèn)為，要想打破鐵路建設(shè)資金瓶頸的制約，必須以公司、市場化的方式才能有所謀。業(yè)內(nèi)人士預(yù)測，未來鐵路投資集團的融資模式，或主要以股權(quán)置換，與鐵路建設(shè)集團合作。
鐵路建設(shè)集團的成形，則可能是對現(xiàn)有兩大建設(shè)單位中國中鐵、中國鐵建，進行資源選拔后的整合，或者另外組建。該集團成立后，主要負(fù)責(zé)鐵路項目的規(guī)劃、建設(shè)、施工等。
而鐵路運營集團的設(shè)立，更多業(yè)內(nèi)人士的觀點則是由目前鐵道部的運輸局剝離后，成立運輸集團，主要負(fù)責(zé)下屬運輸公司的各項運輸內(nèi)容，及對全國運輸實行統(tǒng)一指揮。
資產(chǎn)與債務(wù)
2010年初媒體曾報道稱，鐵道部改革方案將分成兩步，第一步是精干主業(yè)、分離輔業(yè)，第二步是在中央成立中國鐵道集團，在地方成立五大區(qū)域公司，實現(xiàn)政企分離。
其中，在地方成立的五大區(qū)域鐵路集團股份有限公司，負(fù)責(zé)經(jīng)營所在區(qū)域鐵路資產(chǎn)，區(qū)域集團由中國鐵道集團公司控股，各省國資委參股，部分試點地區(qū)還可引入國外戰(zhàn)略投資伙伴。
但北京交通大學(xué)教授趙堅認(rèn)為，成立五大區(qū)域集團公司，更多涉及到運營，是在現(xiàn)有的路局基礎(chǔ)上合并成立公司，更多的基礎(chǔ)性優(yōu)勢是運輸。但在建設(shè)、投資兩方面，仍然存在問題，新成立的公司沒有資金籌措和資本運作經(jīng)驗，也缺乏轄內(nèi)線路的建設(shè)規(guī)劃經(jīng)驗，很難完成未來的發(fā)展任務(wù)。而按照投資、建設(shè)、運營來成立三大集團，比上述方式更能解決投融資和鐵路資產(chǎn)負(fù)債問題。
他表示，目前鐵道部因政企不分導(dǎo)致融資困難，也因為融資政策及與相關(guān)企業(yè)的多年深厚來往，外部資本被排擠很難進入這個圈子。未來鐵路投資集團以公司的名義在市場上融資，顯然比鐵道部自己出面好得多。
據(jù)鐵道部財務(wù)審計報告數(shù)據(jù)顯示，截至今年3月底，鐵道部總資產(chǎn)為
40084.14億元，總負(fù)債為24298.36萬億，負(fù)債率升至60.62%。
由于鐵道部負(fù)債率高升，現(xiàn)有高鐵盈利時間較遠，鐵道部自籌資金較少等因素，導(dǎo)致鐵道部融資成為一大困難。從去年后半年開始，鐵道部從銀行融資的渠道幾乎被冰封。
由于資金壓力，及鐵路建設(shè)過度超前，從2011年開始，鐵路的基礎(chǔ)建設(shè)資金由7000億急速下降為4690億，今年建設(shè)資金再度減少為4060億。
而從去年開始，鐵道部發(fā)債的壓力也急劇加大，甚至流標(biāo)。在社會融資方面，由于鐵路體制的政企不分，多數(shù)社會資本不愿進入也無法進入。由此造成的資金困境，成為“十二五”時期鐵路建設(shè)持續(xù)發(fā)展的攔路虎。
據(jù)一位長期研究鐵路的法律人士介紹，目前政府部門債務(wù)的處置方式大約有兩種方式。
一種是中央財政兜底，鐵路屬于公共產(chǎn)品，鐵路建設(shè)投資所形成的債務(wù)，可以通過國務(wù)院發(fā)文實施行政剝離，最終鐵道部欠銀行的錢由國家財政分擔(dān)。
另一種方式則是商業(yè)化，將債務(wù)劃到新成立的資產(chǎn)管理公司，債務(wù)投資時產(chǎn)生的股權(quán)也將一并進入資產(chǎn)管理公司�！拌F道部發(fā)行債券與貸款后，都用作了鐵路建設(shè)的出資，活錢變成了固定資產(chǎn)，作為銀行來講，有資產(chǎn)就能抵押。”該人士表示。
早在2010年底，鐵道部就醞釀成立一家專門管理高鐵投資債務(wù)與股權(quán)的新公司，當(dāng)時對于這家高鐵資產(chǎn)管理公司的定位很單一，將專門收納近幾年高鐵建設(shè)中，鐵道部的投資債務(wù)和股權(quán)，便于鐵道部對高鐵資產(chǎn)的管理。
但這一動議至今未見實質(zhì)行動，而如果成立三大集團公司后，會否將鐵道部的部分資產(chǎn)和負(fù)債，以及其他相關(guān)部門打包到鐵路投資集團里，目前尚不得而知。