排污權(quán)交易“辦法”上半年有望出臺
將突出高額懲罰,另有消息人士透露國家排污權(quán)交易中心建設(shè)方案已完成
2012-04-12   作者:記者 梁嘉琳 林遠(yuǎn)/北京報道  來源:經(jīng)濟(jì)參考報
 

  環(huán)保部部長周生賢近日主持召開環(huán)保部常務(wù)會議。會議指出,盡快出臺推進(jìn)主要污染物排污權(quán)有償使用和交易試點工作指導(dǎo)意見(簡稱“指導(dǎo)意見”)!督(jīng)濟(jì)參考報》記者11日從權(quán)威渠道獨家獲悉,在歷經(jīng)各部門、各地方4年磨合之后,環(huán)保部與財政部聯(lián)合制定的“指導(dǎo)意見”有望上半年出臺,未來爭取上升為國務(wù)院一級發(fā)布的“管理辦法”。此外,國家排污權(quán)交易中心的建設(shè)方案已完成,“與北京、上海、天津三大環(huán)境交易所等商業(yè)機構(gòu)不同,該中心是‘國家隊’”。

  攻堅 “指導(dǎo)意見”突出高額懲罰

  記者了解到,“指導(dǎo)意見”的制定一波三折。環(huán)保部規(guī)劃研究院資料顯示,早在2009年,為進(jìn)一步落實2009年中央政府工作報告中“積極開展排污權(quán)交易試點”的重要指示,環(huán)保部總量司表示,盡快與財政部聯(lián)合發(fā)文出臺“指導(dǎo)意見”。2010年,中央政府工作報告提出“擴大排污權(quán)交易試點”。在提交環(huán)保部部長專題會討論前,先后修改文本8稿;兩次征求了財政部的意見。截至2010年底,環(huán)保部總量司舉辦會議并提出,國家盡快出臺“指導(dǎo)意見”等相關(guān)政策及工作指導(dǎo)意見。
  《經(jīng)濟(jì)參考報》記者此前獲得的一份“指導(dǎo)意見”的征求意見稿顯示,在企業(yè)違規(guī)處罰方面,對超過所持有排放指標(biāo)排放污染物的,超排指標(biāo)按至少3倍于有償使用價格進(jìn)行懲罰性購買;超出排放指標(biāo)50%及以上的,在懲罰性購買的基礎(chǔ)上按有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。
  環(huán)保部規(guī)劃研究院副院長王金南舉例稱,如果企業(yè)上報排污量10噸,但國家監(jiān)測到的是12噸,那么作為重點排放源的企業(yè),將面臨“不可承受”的、對其它企業(yè)具有震懾性的懲罰,否則就會陷入“守法成本高,違法成本低”的怪圈。一位接近環(huán)保部決策層的權(quán)威人士并不愿透露具體的處罰額度,僅表示“懲罰措施必須要觸動地方(的違規(guī)行為),不能光想好處、不負(fù)責(zé)任”。
  記者11日獲悉,環(huán)保部總量司、財政部經(jīng)濟(jì)建設(shè)司和國家發(fā)改委價格司等部門近期召開多次討論會,修改“指導(dǎo)意見”的相關(guān)內(nèi)容和條款。修改內(nèi)容主要包括:交易試點范圍要求、排污指標(biāo)分配與管理體系、排污權(quán)的有償獲得與環(huán)評前置要求、價格部門的工作職能、排污權(quán)有償使用和交易價款的征收和管理、交易稅收優(yōu)惠政策等規(guī)定。
  王金南建議,擴大排污權(quán)有償使用和排污權(quán)交易試點范圍,將二氧化硫、氮氧化物排污權(quán)交易試點適當(dāng)擴展到排放份額比重大、監(jiān)測條件好的行業(yè),繼續(xù)拓展化學(xué)需氧量、氨氮排污權(quán)有償使用和排污交易試點區(qū)域。
  北京環(huán)境交易所相關(guān)人士認(rèn)為,在“指導(dǎo)意見”的綱領(lǐng)之下,區(qū)域性試點有望進(jìn)一步形成全國性的排污權(quán)交易體系。此外,在鋼鐵、電力行業(yè)開展排污權(quán)交易的經(jīng)驗和教訓(xùn)總結(jié)的基礎(chǔ)上,其他行業(yè)也應(yīng)逐步納入到排污權(quán)交易體系中去。業(yè)內(nèi)人士指出,造紙、化工、建材、鋼鐵等多個行業(yè)有望納入上述體系。

  破冰 國家排污權(quán)交易中心方案已定

  與此同時,記者獲悉,環(huán)保部規(guī)劃研究院已經(jīng)起草完成了設(shè)立國家排污權(quán)交易中心的建設(shè)方案,明確了中心設(shè)立背景與必要性、中心建設(shè)方案與主要職能、機構(gòu)設(shè)置與運行機制、建設(shè)目標(biāo)、工作方案、依托單位與工作基礎(chǔ)以及下階段工作設(shè)想等。目前正在征求有關(guān)部門意見的基礎(chǔ)上進(jìn)一步修改完善中心建設(shè)方案。
  上述接近環(huán)保部決策層的權(quán)威人士11日向《經(jīng)濟(jì)參考報》記者透露,中編辦正在研究確定國家排污權(quán)交易中心的機構(gòu)職能和人員編制;同時在各試點省市密集展開調(diào)研,力避各地方將排污權(quán)交易作為一種“攬權(quán)、攬錢”的手段。
  王金南表示,近年來,環(huán)境污染總量控制形勢嚴(yán)峻,污染物排放總量控制指標(biāo)越來越少,許多地方環(huán)境資源已成為稀缺資源,為有償使用環(huán)境資源提供機會,因此必須研究和制定好排污權(quán)有償使用政策。
  對于全國性市場的建立時機,環(huán)保部總量司司長劉炳江此前接受《中國環(huán)境報》采訪時表示,在全國推進(jìn)排污權(quán)交易涉及范圍廣,要采取慎重推進(jìn)的態(tài)度。要看政策配套是否到位、監(jiān)管水平是否到位、市場培育程度如何以及各地排污權(quán)交易機構(gòu)體系建立的情況、企業(yè)購買的活躍程度等。
  北京環(huán)境交易所上述人士11日表示,開展全國性排污權(quán)交易存在很多困難。排污權(quán)交易的標(biāo)的物無論是大氣污染物還是水污染物,均存在一個區(qū)域和流域的概念,但是我國目前針對污染源的屬地式管理,導(dǎo)致不同行政區(qū)域之間的協(xié)調(diào)變得非常困難。此外,開展排污權(quán)交易的前提在于排污配額的確權(quán),但是由于很多地方排污總量和污染源的確認(rèn)缺乏有效的監(jiān)管和檢測數(shù)據(jù),使得排污配額的確權(quán)工作相當(dāng)復(fù)雜,并且確權(quán)的原則也影響了各個排污主體之間的利益分配,因此具有很多矛盾,需要逐步解決。
  據(jù)《中國環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究》叢書介紹,排污權(quán)交易指的是在污染物排放總量控制的條件下,在環(huán)保行政主管部門的監(jiān)管下,各個排污單位進(jìn)行的排污指標(biāo)的有償轉(zhuǎn)讓活動;通過污染者之間的排放配額交易,以較小社會治理成本實現(xiàn)污染物總量控制目標(biāo)。

  調(diào)控 多措并舉熨平市場波動

  環(huán)保部數(shù)據(jù)顯示,“十一五”期間,國家在部分省、市開展了排污權(quán)交易試點工作,先后將江蘇、浙江、天津、湖北、湖南、內(nèi)蒙古、山西、重慶、陜西、河北10個省(自治區(qū)、直轄市)列為國家排污權(quán)交易試點省份;此外,廣東、山東、遼寧、黑龍江等10多個省份也在省內(nèi)進(jìn)行探索。另據(jù)環(huán)保部規(guī)劃研究院統(tǒng)計,全國已有過半省市試行排污權(quán)交易。
  上海環(huán)境能源交易所副總經(jīng)理賓暉11日告訴《經(jīng)濟(jì)參考報》記者,“據(jù)了解,一些試點地方出現(xiàn)有買無賣,市場冷清的局面,還是比較普遍的。目前區(qū)域性的小市場都有惜售的現(xiàn)象,隨著市場規(guī)模擴大,這種情況就會越來越少。”
  北京環(huán)境交易所上述人士解讀稱,這種現(xiàn)象一方面說明排污指標(biāo)作為重要的生產(chǎn)要素具有較強的稀缺性,另一方面說明當(dāng)前排污指標(biāo)的價格較低。該人士對此表示樂觀,“由于排污指標(biāo)的稀缺和價格高昂,將使得高耗能高排污企業(yè)不再具備競爭優(yōu)勢,從另一個角度也促進(jìn)了企業(yè)的生產(chǎn)工藝改進(jìn)和轉(zhuǎn)型”。
  但上述接近環(huán)保部決策層的權(quán)威人士則表示,隨著國家環(huán)保政策日益嚴(yán)格,且工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對環(huán)境容量的需求越來越高,一些企業(yè)意識到,未來排污權(quán)交易配額的價格會越來越高,就寧可像房地產(chǎn)商一樣“捂盤惜售”,這時候國家就要像推出保障性住房一樣,拋售預(yù)留指標(biāo)來緩解需求,避免交易價格畸高。
  對此,劉炳江曾表示,“十二五”期間,針對二氧化硫、化學(xué)需氧量、氮氧化物、氨氮4項污染物,國家均預(yù)留部分指標(biāo),“市場失效后,極有可能引發(fā)排污權(quán)交易價格的過高過低,此時國家將拿出部分預(yù)留指標(biāo)用于調(diào)節(jié)市場價格”。
  上述權(quán)威人士表示,除拋售預(yù)留指標(biāo)外,“指導(dǎo)意見”還通過政府指導(dǎo)價格來熨平排污權(quán)交易市場的價格波動。另外的方法還有:單一集團(tuán)內(nèi)部可以跨流域、跨省份調(diào)配內(nèi)部配額;國家可以回購被淘汰的“高耗能、高污染”落后產(chǎn)能所附帶的配額,用作預(yù)留指標(biāo)。
  受惜售影響,賓暉表示,目前排污權(quán)交易的活躍市場尚未形成,且基本上集中在一級市場,二級市場的交易還很少。他表示,一般的企業(yè)如果想要購買卻遇上對方惜售的時候,他們還是希望政策方面能有更多的激勵措施。
  “企業(yè)希望指標(biāo)會寬裕一點,這樣一來可以平抑市場價格,還可以為其擴大生產(chǎn)留下足夠空間。但排污權(quán)交易的設(shè)計初衷,在于控制污染物排放總量,而不是讓其隨著企業(yè)規(guī)模無限擴張!辟e暉說,經(jīng)濟(jì)性和環(huán)保性構(gòu)成了一個矛盾。

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