從“太陽(yáng)神口服液”到“中華鱉精”，從“蟻力神”到“藏秘排油茶”，多年來，屢屢引發(fā)輿論關(guān)注的保健食品安全事件恰恰都是“藍(lán)帽產(chǎn)品”惹的禍。不少消費(fèi)者心存疑問：“‘藍(lán)帽子’究竟是消費(fèi)者的‘安全帽’還是商家的‘保護(hù)傘’？”“獲批的‘藍(lán)帽產(chǎn)品’反倒不安全”已成為可笑的行業(yè)悖論。
    受訪專家指出，造成這一現(xiàn)狀的根本原因在于相關(guān)部門“重審批、輕監(jiān)管”的監(jiān)管體制，必須盡快建立以原料可溯源化為核心的生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管模式，以整肅保健食品行業(yè)亂象。

      “重審批、輕監(jiān)管”成保健食品行業(yè)頑疾

    受訪的業(yè)內(nèi)人士表示，我國(guó)目前的保健食品監(jiān)管體系存在諸多弊端，把大量的人力、物力、財(cái)力放在審批環(huán)節(jié)，而在生產(chǎn)領(lǐng)域和流通領(lǐng)域的監(jiān)管形同虛設(shè)，給權(quán)力尋租留下很大空間，造成保健食品市場(chǎng)亂象叢生。
    國(guó)家食藥監(jiān)局保健食品審評(píng)中心審評(píng)處原處長(zhǎng)、民革中央教科文衛(wèi)委員會(huì)委員劉長(zhǎng)喜指出，歐美等國(guó)家大多沒有前置審批環(huán)節(jié)，其監(jiān)管重點(diǎn)在原料物質(zhì)的安全性、產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)、標(biāo)簽真實(shí)性等生產(chǎn)領(lǐng)域或流通領(lǐng)域�！岸�我國(guó)強(qiáng)調(diào)前置審批，對(duì)生產(chǎn)和流通領(lǐng)域基本‘放羊’，不少企業(yè)戴上‘藍(lán)帽子’，好像有了尚方寶劍和‘違法’通行證，在生產(chǎn)領(lǐng)域肆意添加違禁甚至有害物質(zhì)，在流通領(lǐng)域虛假宣傳�！�
    保健食品審批本身也被不少業(yè)內(nèi)人士戲稱為“花拳繡腿”。全國(guó)人大代表、杭州娃哈哈集團(tuán)有限公司董事長(zhǎng)宗慶后曾在全國(guó)兩會(huì)聯(lián)名提交多項(xiàng)有關(guān)改革保健食品審批制度的議案。他直陳，審批環(huán)節(jié)中所制定的部分申報(bào)工藝被戲稱為“實(shí)驗(yàn)室工藝”，與實(shí)際生產(chǎn)工藝大相徑庭，很多企業(yè)按照買來的批文附帶的工藝生產(chǎn)根本行不通。
    某保健食品企業(yè)員工舉例說，天然來源的蜂膠總黃酮含量本不穩(wěn)定，而“藍(lán)帽子”申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)要求總黃酮含量必須大于17%。該規(guī)定導(dǎo)致企業(yè)必須用非常手段在蜂膠原料中添加蘆丁或楊樹膠，騙過檢測(cè)儀器。
    國(guó)家食藥監(jiān)局保健食品審評(píng)專家、北京大學(xué)公共營(yíng)養(yǎng)學(xué)系教授李可基在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于部分審批內(nèi)容不具可操作性，不少企業(yè)只能委托中介在申報(bào)時(shí)編材料、說瞎話，一旦獲得“藍(lán)帽子”，在生產(chǎn)領(lǐng)域該怎么干還怎么干。
    “‘藍(lán)帽子’審批過程的透明度和公信力”也飽受詬病。宗慶后舉例說，目前的保健食品審批不夠公開，很多政策導(dǎo)向性的標(biāo)準(zhǔn)并不知道，很多審評(píng)標(biāo)準(zhǔn)為內(nèi)部掌握，導(dǎo)致企業(yè)無謂投入。
    還有不少業(yè)內(nèi)人士質(zhì)疑：“如何讓社會(huì)對(duì)藥監(jiān)部門組織的專家評(píng)審委員會(huì)有信心?”“為何這些專家就能夠決定一個(gè)產(chǎn)品是否可以進(jìn)入市場(chǎng)？”“如何保證這些專家是合格的審批人？”“審評(píng)全程如何公平、公正、公開，杜絕腐�。俊边@些問題需要相關(guān)部門深思。
    對(duì)上述這些情況，國(guó)家食藥監(jiān)局保健食品化妝品司司長(zhǎng)童敏坦言，國(guó)家對(duì)保健食品的監(jiān)管體制尚待完善。從監(jiān)管現(xiàn)狀看，法律法規(guī)滯后，標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不健全，技術(shù)保障水平偏低，原料安全標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)方法標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品技術(shù)要求亟待建立和完善，監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督檢查能力受到制約，審評(píng)、評(píng)價(jià)、監(jiān)督、檢驗(yàn)檢測(cè)等技術(shù)機(jī)構(gòu)也需要建立健全。

    “重審批、輕監(jiān)管”致保健食品安全惡化

    受訪專家表示，“重審批、輕監(jiān)管”的監(jiān)管模式導(dǎo)致保健食品安全惡化，主要體現(xiàn)在四大方面：一是增大食品安全隱患、不能確保消費(fèi)者買到有實(shí)際功效的產(chǎn)品�！扒爸脤徟�不能確保產(chǎn)品在良好生產(chǎn)規(guī)范中生產(chǎn)，不能確保產(chǎn)品并未添加標(biāo)簽外的化學(xué)藥物，不能確保產(chǎn)品標(biāo)簽的真實(shí)性�！�
    “一些‘藍(lán)帽產(chǎn)品’本應(yīng)含有10種內(nèi)容物，但企業(yè)在生產(chǎn)中為降低成本偷工減料，只加入3種，保健功效喪失�！眲㈤L(zhǎng)喜說，他更為擔(dān)心的是摻雜摻假問題：“為提高功效，一些企業(yè)偷加生物活性物質(zhì)。比如，有的降血糖類中藥保健食品，甚至加入了西藥化學(xué)成分，嚴(yán)重的會(huì)死人！”
    二是造成社會(huì)資源的極大浪費(fèi)和企業(yè)巨大的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)。宗慶后說，過去已獲批的類似配方產(chǎn)品、國(guó)內(nèi)外已銷售幾十年的產(chǎn)品（如鈣、維生素等），為何還要重復(fù)審批？對(duì)于成分相同的產(chǎn)品，檢測(cè)項(xiàng)目并無差異，企業(yè)為何負(fù)擔(dān)重復(fù)而又高昂的檢測(cè)費(fèi)用？“這樣的審批制度是對(duì)資源的極大浪費(fèi)！”
    受訪專家分析指出，過去15年間，國(guó)家相關(guān)部門共下發(fā)的注冊(cè)證書累計(jì)約15000個(gè)，申請(qǐng)但尚未批準(zhǔn)的約2000個(gè)，每個(gè)產(chǎn)品申報(bào)的平均費(fèi)用約為30萬元（含檢驗(yàn)費(fèi)、中介費(fèi)、人員、差旅、應(yīng)酬等）。以此計(jì)算，保健食品廠商的申報(bào)費(fèi)用累計(jì)超過50億元。
    三是嚴(yán)重阻礙企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新，“忽悠”成為產(chǎn)品市場(chǎng)營(yíng)銷“主推手”。北京市人大代表、國(guó)家食藥監(jiān)局保健食品審評(píng)專家、中國(guó)疾控中心營(yíng)養(yǎng)與食品安全所研究員楊月欣舉例說，如果保健食品企業(yè)采用既無國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、又無行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的某種創(chuàng)新原料申報(bào)“藍(lán)帽產(chǎn)品”，因?qū)徟�部門害怕承擔(dān)安全責(zé)任或知識(shí)水平有限，不敢越雷池一步，申報(bào)最終可能失敗，以致保健食品企業(yè)不敢研發(fā)創(chuàng)新、保健食品品種趨同性很強(qiáng)。
    “缺乏創(chuàng)新的產(chǎn)品很難暢銷，“忽悠”消費(fèi)者就成為企業(yè)的唯一選擇�！睏钤滦勒f，“產(chǎn)品名稱神秘化”“夸大和誤導(dǎo)功效宣傳”等都很常見。
    四是導(dǎo)致市場(chǎng)投訴舉報(bào)機(jī)制滯后，消費(fèi)者送檢門檻過高致維權(quán)難。盡管食品安全法明確規(guī)定，消費(fèi)者有權(quán)委托食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢驗(yàn)，但記者在送檢時(shí)，一些官方檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)明確表示，只有以單位或公司名義送檢，才給加蓋具有法律效力的檢測(cè)章。
    早在2000年，國(guó)家工商總局等５部門聯(lián)合頒布《有關(guān)消費(fèi)爭(zhēng)議的商品送檢規(guī)定》，從何處送檢、如何送檢、檢什么、限定檢測(cè)費(fèi)用共四方面對(duì)消費(fèi)爭(zhēng)議商品檢測(cè)進(jìn)行了具體規(guī)定，并明確“無正當(dāng)理由，檢測(cè)機(jī)構(gòu)不得拒檢”。然而，規(guī)定實(shí)施了12年，送檢難問題依舊存在。
    而近乎“天價(jià)”的檢測(cè)費(fèi)用更抬高了消費(fèi)者個(gè)人送檢的實(shí)際門檻。記者在送檢的多家檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)獲悉，一個(gè)普通的檢測(cè)項(xiàng)目低則一兩百元，高則數(shù)千元，費(fèi)用總計(jì)動(dòng)輒過萬，消費(fèi)者想借此維權(quán)，唯有“荷包充足”，否則只能“望錢興嘆”。
    以記者送檢魚油為例，8種魚油產(chǎn)品僅檢測(cè)“ＥＰＡ”“ＤＨＡ”兩項(xiàng)須繳納16500元檢測(cè)費(fèi)，而每種魚油的市場(chǎng)均價(jià)僅為200多元。

    專家六大建議構(gòu)建有效監(jiān)管機(jī)制

    由于保健食品行業(yè)亂象叢生，越來越多的消費(fèi)者對(duì)國(guó)產(chǎn)保健食品喪失信心，進(jìn)口產(chǎn)品大行其道。如何使保健食品產(chǎn)業(yè)在規(guī)范中良性發(fā)展，發(fā)揮其降低醫(yī)療成本、預(yù)防疾病等經(jīng)濟(jì)和社會(huì)價(jià)值，成為相關(guān)部門亟待關(guān)注的課題。
    針對(duì)保健食品行業(yè)亂象，受訪專家指出，監(jiān)管部門不應(yīng)在混亂的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)上“咬文嚼字”、掩飾問題的嚴(yán)重性、逃避監(jiān)管責(zé)任，而應(yīng)切實(shí)從以下六個(gè)方面加強(qiáng)監(jiān)管，以促使保健食品行業(yè)健康發(fā)展：
    一是盡快立案調(diào)查消費(fèi)者和媒體所反映的問題“藍(lán)帽”產(chǎn)品，把監(jiān)管重點(diǎn)轉(zhuǎn)向嚴(yán)懲“保健食品企業(yè)偷工減料、非法添加等實(shí)際生產(chǎn)內(nèi)容違背審批內(nèi)容”的違法行為�！霸撓录艿南录�、該處罰的處罰、該曝光的曝光，提醒消費(fèi)者勿食用不安全的保健食品。”
    二是從思想上轉(zhuǎn)變“重審批、輕監(jiān)管”的監(jiān)管理念，改革當(dāng)前的審批制度。全國(guó)近100家保健食品企業(yè)負(fù)責(zé)人在遞交給有關(guān)部門的聯(lián)名信中建議，簡(jiǎn)化審批程序，以“衛(wèi)生部51號(hào)文件（2002）”“衛(wèi)生部藥食同源物質(zhì)目錄”“新資源食品”為基礎(chǔ)，盡快制訂《保健食品可用原料目錄及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)和功能聲稱指南》，對(duì)以“指南”中的標(biāo)準(zhǔn)原料作為基礎(chǔ)配方的保健食品，可不再另行申報(bào)、審批，僅需備案管理，以節(jié)約行政成本、減少權(quán)力尋租空間。
    宗慶后建議，改變目前對(duì)產(chǎn)品逐一審批的制度，采用“審批制與備案制”相結(jié)合的保健食品準(zhǔn)入制度。對(duì)采用具有確切保健功效、且已審批過的功能成分開發(fā)的產(chǎn)品，采用備案制管理，不需重復(fù)申報(bào)。對(duì)尚未確認(rèn)安全性、功效性的新成分、新原料研制的保健食品，仍可采用審批制管理。
    李可基教授建議，相關(guān)部門應(yīng)從簡(jiǎn)化審批制度入手，采用電子匿名等審評(píng)方式，以減少權(quán)力尋租空間。同時(shí)，應(yīng)對(duì)中介代理機(jī)構(gòu)實(shí)施“黑名單”制度，對(duì)存在“編材料”的中介機(jī)構(gòu)予以曝光。
    “最最重要的是，增強(qiáng)審批的公開性和透明度。”劉長(zhǎng)喜等業(yè)內(nèi)專家指出，在歐美國(guó)家，類似的市場(chǎng)準(zhǔn)入往往由公益性質(zhì)的社會(huì)機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)，從制度層面杜絕了權(quán)力尋租，同時(shí)也從制度設(shè)計(jì)上避免了一旦出現(xiàn)問題，政府部門就成了靶子。
    三是把監(jiān)管重點(diǎn)聚焦于生產(chǎn)和流通領(lǐng)域，實(shí)施“原料可溯源化管理”�！昂细竦漠a(chǎn)品是生產(chǎn)出來的而不是檢測(cè)出來的，審批環(huán)節(jié)并非不需要，但重中之重是上游的原料監(jiān)管、流通領(lǐng)域的監(jiān)管。”劉長(zhǎng)喜說，“只要管住保健食品原料來源，違法廠商必死無疑�！�
    劉長(zhǎng)喜舉例說，日本厚生勞動(dòng)省對(duì)保健食品的監(jiān)管以原料審批為主，只要原料質(zhì)量安全，至于做成膠囊、口服液、片劑等何種劑型并不重要。日本自1991年出臺(tái)《特定保健用食品管理辦法》至今，僅批準(zhǔn)了670多個(gè)產(chǎn)品，但能夠衍生出上萬個(gè)不同劑型的保健食品，而我國(guó)迄今雖批準(zhǔn)了上萬個(gè)“藍(lán)帽產(chǎn)品”，但尚未制定保健食品原料標(biāo)準(zhǔn)。有關(guān)部門亟需借鑒這些國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立保健食品原料認(rèn)證體系，對(duì)原料生產(chǎn)廠商進(jìn)行系統(tǒng)認(rèn)證。
    針對(duì)流通領(lǐng)域監(jiān)管，宗慶后建議，加大保健食品產(chǎn)品抽檢力度，從產(chǎn)品質(zhì)量、標(biāo)簽規(guī)范性、廣告宣傳合法性、不良反應(yīng)等方面進(jìn)行全面科學(xué)的監(jiān)管。
    據(jù)記者了解，國(guó)家食藥監(jiān)局已于2011年下發(fā)關(guān)于加強(qiáng)保健食品原料監(jiān)管的通知，要求保健食品生產(chǎn)企業(yè)嚴(yán)把進(jìn)貨關(guān)，加強(qiáng)原料采購(gòu)管理，嚴(yán)禁采購(gòu)和使用來源不明、假冒偽劣的原料。但通知落實(shí)的效果尚待檢驗(yàn)。
    四是盡快出臺(tái)《保健食品監(jiān)管條例》，完善保健食品的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)保健食品產(chǎn)業(yè)有法可依。據(jù)記者了解，目前，我國(guó)保健食品行業(yè)從產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)到市場(chǎng)監(jiān)管等各環(huán)節(jié)“無法可依”。
    楊月欣直言不諱地指出：“《保健食品監(jiān)管條例》遲遲不能出臺(tái)的根源是相關(guān)管理部門間的利益糾葛，不少部門并未站在國(guó)家整體的角度考慮問題，不愿插手保健食品監(jiān)管，不想承擔(dān)責(zé)任。”
    此外，劉遠(yuǎn)立教授認(rèn)為，我國(guó)迫切需要建立與國(guó)際接軌的保健食品國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù)，使之成為行業(yè)準(zhǔn)入、監(jiān)管的可靠科學(xué)依據(jù)。
    據(jù)記者了解，國(guó)家食藥監(jiān)局于近期著手就保健食品“輔料替代工作”“非法添加物質(zhì)”“命名規(guī)定和指南”等標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范下發(fā)通知，但各企業(yè)執(zhí)行效果尚待檢驗(yàn)。
    五是構(gòu)建“政府－科研－市場(chǎng)”三股力量相結(jié)合的監(jiān)管模式。哈佛大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院教授、清華大學(xué)衛(wèi)生與發(fā)展研究中心主任劉遠(yuǎn)立指出，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，保健食品的監(jiān)管需要有三股力量有機(jī)結(jié)合：一是政府，二是科研力量，三是市場(chǎng)。
    劉遠(yuǎn)立認(rèn)為，除政府主導(dǎo)日常監(jiān)管外，科研機(jī)構(gòu)需要配合制定相應(yīng)的保健食品原料、生產(chǎn)以及檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，并建立與國(guó)際接軌的保健食品數(shù)據(jù)庫(kù)，為政府決策提供可靠的科學(xué)依據(jù)。
    對(duì)于市場(chǎng)監(jiān)管，劉遠(yuǎn)立等專家建議從兩方面入手：一是加大社會(huì)監(jiān)督，特別是建立完善消費(fèi)者投訴舉報(bào)系統(tǒng)，具備國(guó)家資質(zhì)的檢測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)消費(fèi)者完全放開，檢測(cè)結(jié)果可作為民事或刑事訴訟證據(jù)；二是借助商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制監(jiān)管食品安全，鼓勵(lì)銷售保健食品的超市、批發(fā)商、零售商投保�！氨ｋU(xiǎn)公司在積聚保費(fèi)的同時(shí)，為減少賠付，有很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)動(dòng)力監(jiān)督保健食品廠商安全生產(chǎn)，客觀上有利于食品安全，也分擔(dān)了政府部門的監(jiān)管壓力�！�
    六是加強(qiáng)廉政建設(shè)，嚴(yán)禁監(jiān)管部門工作人員、審評(píng)專家及其家屬開辦或參與中介機(jī)構(gòu)的申報(bào)工作。對(duì)此，中紀(jì)委駐國(guó)家食藥監(jiān)局副司級(jí)紀(jì)檢員姚雪良指出，審評(píng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)多項(xiàng)審評(píng)職能，腐敗風(fēng)險(xiǎn)高，但紀(jì)檢力量相對(duì)薄弱，這需要加強(qiáng)制度建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)和廉政文化建設(shè)，扎實(shí)推進(jìn)食品藥品監(jiān)管系統(tǒng)反腐倡廉各項(xiàng)工作。
    衛(wèi)生部中國(guó)保健協(xié)會(huì)今年發(fā)布的《中國(guó)保健食品產(chǎn)業(yè)發(fā)展藍(lán)皮書》和相關(guān)調(diào)研報(bào)告顯示，自1996年至今，我國(guó)共累計(jì)批準(zhǔn)11800多個(gè)保健食品。當(dāng)前我國(guó)保健食品產(chǎn)業(yè)規(guī)模超過2600億元，企業(yè)約25000家，市場(chǎng)潛力巨大。