鐵道部“政企不分”的體制在20多年的被詬病中，經(jīng)歷了多次改革。也許就在今年，這種獨有的制度將成為歷史。
3月18日，國務(wù)院批轉(zhuǎn)了國家發(fā)展改革委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》(下稱《意見》)�！兑庖姟分刑岬�，今年要按照政企分開、政資分開的要求，研究制定鐵路體制改革方案，并責(zé)成鐵道部、發(fā)改委等相關(guān)部門落實。
有消息傳出，鐵道部將以并入交通部的方式進行體制改革。未來組建交通部下屬的鐵路運輸管理局，只負責(zé)鐵路建設(shè)規(guī)劃、鐵路運輸?shù)慕y(tǒng)一調(diào)配和管理，而客運、貨運等業(yè)務(wù)要和這個設(shè)立在交通部的鐵路局分開，成立鐵路運營企業(yè)集團，實現(xiàn)鐵路運輸市場化。
改革前的平靜與暗流
鐵路改革的消息一出，立即引起各方高度重視。
此刻，最焦灼的當(dāng)屬鐵道部。昨日，接近鐵道部人士在接受《第一財經(jīng)日報》記者采訪時說：“不少人慌了，有點亂了陣腳�！彪m然改革傳聞由來已久，但上周四文件的正式下發(fā)，還是給整個鐵道部帶來不小的震動�！半m然臨近周末，部里不少人似乎比平時還忙�！鄙鲜鋈耸空f，對改革一事，大家早有準備，只是不知何時到來。如今文件下發(fā)，內(nèi)部那些平時“不碰觸”的分歧不斷被翻涌出來，各種矛盾開始表面化。
與歷史上三次鐵路改革相同，此次改革同樣有些被動意味。去年“7·23”動車事故之后，各種矛頭直指鐵道部，“鐵老大”的種種問題似乎一夜間浮出水面。內(nèi)部腐敗、債臺高筑、政務(wù)不透明等問題都以高官下臺、安全事故等一系列公共事件的方式進入公眾視線。
其實，早在去年，新上任的鐵道部部長盛光祖就開始著手準備鐵路體制改革的事宜。
債務(wù)危機是鐵道部不得不改革的要害所在。隨著鐵路近幾年“大躍進”式的發(fā)展，鐵道部早已債臺高筑。除目前已有的2萬多億元債務(wù)，據(jù)報道，把已經(jīng)開工的項目建完至少還需要2.8萬億元投資。
相比高額的債務(wù)，鐵路自身盈利前景也是推動力。目前已經(jīng)或即將開通的高鐵與城際客運專線幾乎全部虧損，少數(shù)繁忙干線和城市化連片地區(qū)的線路在三五年以后有望逐漸減少虧損，但在相當(dāng)長時期內(nèi)也很難實現(xiàn)全成本核算并盈利。
“沒有錢，根本支持不下去。”鐵道部下轄部門一官員在接受記者采訪時說。面對如此困境，我們應(yīng)當(dāng)相信鐵道部是真心想改革的。
想改革的同時，他們又怕觸碰自身利益。武漢鐵路局一人士談及對改革的看法時對記者坦率地說，害怕改了還不如現(xiàn)狀，或者直接“出局”。他還透露，鐵路上多數(shù)人士既對現(xiàn)狀不滿，又不支持大規(guī)模的制度改革。他們認為貿(mào)然改革的結(jié)果未必優(yōu)于現(xiàn)在，更重要的是害怕利益蛋糕的重新切分會對現(xiàn)有利益造成損毀。
被動改革，危機重重
從1986年第一次改革起，20多年間，鐵路部門嘗試的三次大規(guī)模改革都以失敗告終。改革之路為何如此艱難？一內(nèi)部人士用四個字概括了所有的癥結(jié)：傷筋動骨。
國務(wù)院此次轉(zhuǎn)發(fā)的意見中，一針見血地指出了“政企分開、政資分開”。錢字當(dāng)頭，切身利益重組成為改革的第一攔路虎。
在中國鐵路行業(yè)中，以鐵道部作為國家出資人代表投資形成的國鐵系統(tǒng)居于絕對主導(dǎo)地位，同時鐵道部又是鐵路的行政主管部門，因此鐵道部集鐵路資產(chǎn)所有權(quán)及行政管理權(quán)于一身。一位長期研究鐵路的專家對記者表示，鐵道部所享有的行政管理權(quán)和股東權(quán)，本應(yīng)以外部機構(gòu)和內(nèi)部股東的不同身份和不同方式行使，但在政企不分的體制框架下，鐵道部不僅作為外部管理機構(gòu)行使行業(yè)管理職能，更將股東權(quán)外化于企業(yè)，產(chǎn)生股東權(quán)濫用所導(dǎo)致的企業(yè)產(chǎn)權(quán)殘缺。
不難想象，若要政企分開、政資分開，鐵道部“實權(quán)”將會大大受損。曾參與過鐵道部門相關(guān)項目招標的某公司負責(zé)人告訴記者，此前鐵道部看似透明的很多招標其實都是經(jīng)過“預(yù)審”，中標的自然都是最“符合條件”的企業(yè)。若改制，幾年前，地方鐵路局和多家鐵路局頻頻進京造訪鐵道部的情景也許不會再現(xiàn)。
其次，人事阻力強大。作為僅存的一個擁有自有體系的龐大部門，鐵路系統(tǒng)內(nèi)部之復(fù)雜超乎大部分人的想象，下轄員工和輻射家屬數(shù)量更是驚人。
“這不是單單一個文件，或者三兩個月就能解決的問題，衍生問題太多。”上述人士說。若“大部制”說法屬實，必將引起內(nèi)部許多人士的反對，因為這不僅涉及到機構(gòu)的合并調(diào)整和領(lǐng)導(dǎo)的未來仕途問題，鐵道部下屬的分局、機構(gòu)等也牽連其中。如此徹底的大手術(shù)在實施過程中必然受到阻礙。
最后，換湯不換藥的“偽改制”成為人們最大的憂慮。一鐵路相關(guān)企業(yè)員工告訴記者，很多下轄或相關(guān)企業(yè)看似獨立，其中千絲萬縷的聯(lián)系只怕表面改制，內(nèi)部也是藕斷絲連�！巴谄鹄蠘鋷С龈�，這里面的鏈條太久太深了�！痹搯T工說。
專家：改革不會太快
如何改，何時改？雖然社會各界紛紛猜測，但相關(guān)部門并未給出明確說法。針對迫在眉睫的改革，不少專家表示：步伐不會太快。記者梳理專家意見主要有幾下幾點：首先，2012年鐵路建設(shè)任務(wù)依然繁重，今年4060億元的投資和長遠“四縱四橫”的規(guī)劃必須完成；其次，目前鐵路負債需要一個債務(wù)主體來承擔(dān)；第三，鐵路系統(tǒng)目前既有普通鐵路，又有高速鐵路及提速線路，安全管理的環(huán)境復(fù)雜。由此，鐵道部改革將需要一個相對漫長和穩(wěn)健的時期才能順利過渡。