關于排污權交易問題的思考
2012-01-13   作者:  來源:中國環(huán)境報
 
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  排污權交易(Emissionstrading)是翻譯過來的概念,在美國與此有關的概念還有可交易的許可(Tradablepermits)、可交易的排污權(Tradablerights)、排污許可交易(Allowance Trading)等。美國的酸雨計劃是最大規(guī)模的排污權交易實踐。我國從上世紀90年代末期開始研究排污權交易,目前不少地區(qū)已經開展了這一工作并取得了一定成效。但總體來看,我國的排污權交易還存在一些必須明確的問題和必須面對的挑戰(zhàn)。為更好地開展排污權交易,本文基于市場經濟體制的背景,探討在中國實施排污權交易的若干問題。

    什么是排污權交易?

    ■閱讀提示

  排污權交易指的是通過建立市場,使各方能夠通過市場平臺交易排污權,從而滿足減排目標的要求。通過市場作用,將污染物減排的責任轉移給了減排成本較低的企業(yè),從而實現以較低的社會成本完成減排目標任務的目的。

  排污權交易允許減排成本較高的企業(yè)通過市場購買排污權(減排信用)滿足減排要求。這樣一來,市場就將污染物減排的責任轉移給了減排成本較低的企業(yè),從而實現以較低的社會成本完成減排目標任務的目的。
  排污權交易的主要內容包括排污權的初始分配和排污權的交易。排污權的初始分配是確定各關系人責任的過程,通過向排污者分配排污權來界定其需要承擔的排放控制責任。這包括兩部分內容:一是確定區(qū)域內污染物排放的總量目標;二是將總量目標根據一定的配額標準分配給污染源。
  一般來說,總量目標是根據環(huán)境容量和污染源的減排成本,依據成本—效益原則確定的。配額標準一般是按照行業(yè)單位產量(或投入)的排污量計算,標準值的大小取決于減排目標的確定。配額標準需要在一定時間內不變或者每年降低一定的百分比。配額標準乘以已有污染源的全部產品產量等于減排目標,每個污染源的總量控制目標為配額標準乘以其產品產量。一般來說,配額標準是所有企業(yè)排放水平的中間值。因此,每個污染源的減排量是不同的。在通常情況下,技術和排放控制先進的企業(yè)獲得的配額數(企業(yè)的總量目標)相對就比較充裕,或者可以滿足排放控制的要求。技術或排放控制落后的企業(yè),獲得的配額數就少于排放控制目標。配額標準一般是對過去一段時間內產量的平均值進行計算,以消除某一年個別企業(yè)產量波動帶來的影響。
  以美國的二氧化硫排放交易體系計劃為例。其2010年二氧化硫年排放量比1980年的排放水平減少了1000萬噸,是分兩階段來實現的。第一階段,將110家高污染電廠的263個重點二氧化硫污染源納入計劃中;第二階段,將限制對象擴大到2000家,包括規(guī)模在2.5萬千瓦以上的所有電廠。在分配排污權時,需要計算火電廠前3年的平均燃煤消耗量(kg/million BTU),以此確定排污權初始分配的配額標準。配額的初始分配有3種形式,即無償分配、拍賣和獎勵。美國酸雨計劃以無償分配作為初始分配的主要形式,分配量占到了分配總額的97.2%。在美國的二氧化硫排污權交易體系中,交易的內容是許可(allowance),并將二氧化硫的許可定義為每年排放1噸二氧化硫。
  排污權交易指的是通過建立市場,使各方能夠通過市場平臺交易排污權,從而滿足減排的目標要求。排污權交易的有效開展,依賴于交易成本的控制。在美國的二氧化硫排污權交易中,由于管理對象包括大陸的主要二氧化硫源,保證了市場參與者足夠多;并且受益于網絡技術的發(fā)展和交易程序的簡化,交易成本得以降低,交易的活躍程度很高,最終降低了全社會的減排成本。有學者對美國二氧化硫排污權交易的達標總成本進行估算得出:在政策的第一階段,完全競爭市場下通過排污權交易減排的總成本為14.7億美元,而通過強制安裝脫硫裝置減排則需要花費38.3億美元。

    排污權交易是哪種政策手段?

    ■閱讀提示

  排污權交易本身屬于經濟刺激手段,其本質是允許排污單位自主決定如何減排,可以選擇在自己工廠減排,也可以通過市場購買減排許可滿足減排目標要求。

  環(huán)境政策手段是為實現環(huán)境目標服務的,依據政府直接干預的程度,環(huán)境政策手段可以分為命令控制、經濟刺激和勸說鼓勵3類。命令控制手段一般是直接規(guī)定或命令限制污染物排放,確定性強;經濟刺激手段是通過對管理對象施加經濟刺激,使其做出有利于社會福利最大化的決策,一般來說成本效益好;勸說鼓勵是通過道德要求和社會規(guī)勸引導管理對象自覺保護環(huán)境,具有持續(xù)改進的效果。各類環(huán)境政策手段本身無絕對的優(yōu)劣之分,最優(yōu)的手段是指適合管理對象并能夠有效實現目標的手段。
  排污權交易本身屬于經濟刺激手段,其本質是允許排污單位自主決定如何減排,可以選擇在自己工廠減排,也可以通過市場購買減排許可滿足減排目標要求。由于減排成本存在差異(減排成本與市場價格的差價決定企業(yè)的減排決策),靈活的減排方式可以為一些企業(yè)帶來經濟效益。

    為什么要排污許可證制度配合?

    ■閱讀提示

  排污許可證制度本身是典型的命令控制手段,具有強制性,是國家環(huán)境法律、法規(guī)、政策和標準等要求的具體化、形式化。

  排污許可證制度是污染源排放管理的基礎和綜合政策手段,其核心是將排污者應執(zhí)行的有關國家環(huán)境法律、法規(guī)、政策和標準等要求具體化、形式化。排污許可證制度的內容一般包括許可證的申請、起草、審批和發(fā)放,以及許可證的監(jiān)管。這一制度本身是典型的命令控制手段,具有強制性。減排目標也是通過排污許可證傳達到排污單位的。
  作為企業(yè)的守法文件,企業(yè)需要按照許可證的要求進行監(jiān)測、記錄和報告其排放狀況,以證明其守法行為;作為政府的執(zhí)法依據,許可證賦予了政府監(jiān)督企業(yè)守法的權利。政府有權定期或不定期地檢查、核查企業(yè)的守法狀況,對違反許可證規(guī)定的企業(yè)進行處罰。正是這一系列的監(jiān)管措施,保證了企業(yè)排放數據的真實可靠。
  美國的二氧化硫排污權交易制度要求建立排污跟蹤系統(tǒng)作為制度執(zhí)行的硬件設施,以確保能夠準確、及時地掌握企業(yè)的實際排污信息。系統(tǒng)要求各參加單位安裝連續(xù)監(jiān)測裝置,包括二氧化硫濃度監(jiān)測器、NOX濃度監(jiān)測器、流量計、黑度監(jiān)測儀、計算機數據采集與處理系統(tǒng)等。系統(tǒng)必須處于連續(xù)運作狀態(tài),每隔15分鐘進行一次數據采集、分析和記錄。美國環(huán)保局的職能之一就是鑒定和監(jiān)督企業(yè)的連續(xù)監(jiān)測系統(tǒng),對于超證排污的企業(yè),不僅要補扣許可證,還要進行嚴格罰款:每超證排放1噸二氧化硫,按1990年不變價罰款2000美元,高于排污權市場價格10倍以上。如此嚴格的措施就是為了確保減排信用的真實可靠,雖然也花費了較高的成本,但建立了市場的信心,也相當于控制了交易成本。
  排污許可證制度有利于信息公開。許可證的申請需要公示和聽證,提高了公眾的參與程度;許可證的審批,引入了專家意見;許可證對企業(yè)守法情況的詳細記錄,構成了信息公開的基礎。
  排污權交易的有效開展,需要排污許可證制度作為其政策基礎。許可是許可證的內容之一,許可的真實性、可靠性等都是由許可證制度保障的。

    哪些污染物適合排污權交易?

    ■閱讀提示

  由于污染物的排放也包含了時間和空間的概念,所以,應當確保在時間和空間上分割排污權之后,該排污權仍然是同質的。

  是不是所有的污染物都適合采用排污權交易的手段實現低成本減排?答案是否定的。按照市場經濟的相關理論,商品必須是可以分割的,也就是說,每單位的商品應當是同質的,否則不具備商品的一般條件。排污權也應當是可以分割的,由于污染物的排放也包含了時間和空間的概念,因此,應當確保在時間和空間上分割排污權之后,排污權仍然是同質的。
  空間分割的同質性是指不同地點排放的污染物對環(huán)境的影響效果是相同的。在水環(huán)境保護中,COD在不同河流中的排放造成的環(huán)境影響是不同的。因此,COD不能跨流域分割。即使在同一河流中,如果上游的排放和下游的排放對于環(huán)境造成的影響不同,那么,排污權也不能分割。即使可以界定一定的區(qū)域范圍,使排污權可以無差異地從空間上進行分割,那么這樣的區(qū)域也不能夠太小。因為如果參與交易者的數量太少,交易市場的建立成本相對來說就很大。這時,更適合于幾個污染源之間面對面地進行商談。在大氣環(huán)境保護中,二氧化碳的排放會在全球范圍內引起溫室效應,與具體的排放地點無關,因而適合在全球范圍內分割排污權。二氧化硫在進入大氣以后,只在一定的區(qū)域范圍內造成酸雨危害,因此,在酸雨控制中可以忽視二氧化硫在排放地點上的不同,從而進行排污權交易。對于城市空氣中二氧化硫污染的控制,重要的是不能忽略排放源的位置,且二氧化硫濃度標準的時間尺度是日,難以分割。
  時間分割的同質性是指,如果不同時間段排放的環(huán)境影響效果相同,則可以忽略排污的時間差別。在水環(huán)境保護中,COD排放進入水體,會因為旱季和雨季的差異而對水體造成不同的影響,難以分割。一般來說,設定了環(huán)境質量濃度控制標準的污染物均不適合以年為尺度開展交易,即不能夠在時間上分割。在大氣環(huán)境保護中,城市空氣質量標準規(guī)定了二氧化硫的濃度控制標準,對其限定了最高日排放值,所以,交易的開展需要以日為結算單位,但這樣交易的成本可能會很大,因而不適合開展排污權交易。但如果控制的目標是酸雨,則二氧化硫的排放可以以年為時間尺度,即可以忽略排放時間的不同,進行分割并開展交易。二氧化碳對環(huán)境的影響完全可以用空氣中的總量表達,可以忽略排放時間的影響,因而也適合采用排污權進行控制。
  對于重金屬以及有毒物質的排放控制,其目標應是零排放,應當送到危險廢物處置場或者專門處理廠。對于可以排放的有毒物質,一般是以控制排放濃度的方式保障接受水體的水質,但由于濃度測量的時間間隔很短,也難以分割。因此,以排放濃度為主要控制目標的污染物既不能用總量目標代替,也不能采用排污權交易的方式進行控制。

    排污權有沒有財產權?

    ■閱讀提示

  作為在一段時間內排放污染物的權利,排污權只是一種使用權,即企業(yè)生產在符合許可證的要求下進行污染物排放的權利。由于排污權是有限制的權利,不構成財產權,因此,也不適合采用財產權的處置方式進行處置。

  企業(yè)通過分配和交易得到的排污權,是排污權制度下的特定權利,其權利范圍受到排污權制度的限制。作為在一段時間內排放污染物的權利,排污權只是一種使用權,即企業(yè)生產在符合許可證的要求下進行污染物排放的權利,這一權利不構成財產權。我國《憲法》、《土地管理法》、《水資源法》、《森林法》、《草原法》等法律中明確界定了自然資源的所有權歸國家所有。
  美國《清潔水法》第一章界定了歸國家所有的水環(huán)境資源,例如在118條中,就界定了GreatLake是國家資源(national resource)。美國《清潔空氣法》7401(b)條款中,聲明空氣屬于國家資源(Nation’sairresource),在403(f)條款中規(guī)定:“分配的許可是一個排放二氧化硫的有限許可。該許可不構成產權。本章中的任何條款或本法中的任何其他規(guī)定都將不能限制合眾國終止或限制這種權利的權威!
  可見,把排污權作為有限制的權利符合我國已有的法律。企業(yè)只有從事生產并符合許可證的要求才能夠獲得排污權,國家根據企業(yè)的產量來分配企業(yè)的排污權,如果企業(yè)停止生產,則排污權自動失效。
  排污權是在一定時間內排放污染物的權利。排污權到期后,原有的權利將自動作廢,如果企業(yè)在這段時間內沒有行使排污權,則這部分權利也不能累積進入下一個權利周期。當然,作為鼓勵,對沒有使用的排污權予以獎勵除外。由于排污權是有限制的權利,不構成財產權,因此,也不適合采用財產權的處置方式進行處置,例如不能作為財產權向銀行抵押等。

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