在酷熱的鄉(xiāng)間小道上趟了半個(gè)多鐘頭，周長(zhǎng)富一指小坡上的一處土墻房：“那就是我家�！�
這是一處一百多平米的老宅，房梁加上墻院，足足塌落了一半。
31歲的周長(zhǎng)富是重慶市江津區(qū)李市鎮(zhèn)孔目村的村民，他16歲就去了廣東打工，近年又在家鄉(xiāng)的鎮(zhèn)上買了新房。而鄉(xiāng)下的這處老宅空居多年久未打理，現(xiàn)在已沒(méi)法再住人了。
全村8000多口人，有三分之二長(zhǎng)年在外打工。村里現(xiàn)在留下的，除了老人、小孩之外，還有撂荒的宅院和田地。
兩年半以前，重慶在全市范圍內(nèi)啟動(dòng)地票交易試驗(yàn)，推動(dòng)這些荒置的土地通過(guò)復(fù)墾而變?yōu)樾略龀鞘薪ㄔO(shè)用地。重慶也因此成為全國(guó)首個(gè)，也是目前為止唯一一座被允許在全市范圍內(nèi)推行這場(chǎng)“新土改”試驗(yàn)的城市。
孔目村正是重慶市地票交易的示范點(diǎn)之一。而在這場(chǎng)土地試驗(yàn)進(jìn)入第三個(gè)年頭之時(shí)，周長(zhǎng)富聽(tīng)到消息，今年重慶將擴(kuò)大地票交易規(guī)模、完善利益分配機(jī)制。而民間一直企盼的開(kāi)放農(nóng)戶個(gè)體直接參與地票交易的方式，也將有望進(jìn)入實(shí)施操作。
他的舊宅子，看來(lái)有了直接“變現(xiàn)”的希望。
1.地票受益權(quán)之爭(zhēng)
2008年12月，以地票交易為主體的重慶農(nóng)村土地交易所掛牌，截至目前，土交所組織成交了194宗地票，價(jià)值103.3億元。成交均價(jià)由8.02萬(wàn)每畝，提高到16.7萬(wàn)/畝。
根據(jù)重慶地票制度的設(shè)計(jì)，經(jīng)驗(yàn)收后的復(fù)墾交易指標(biāo)，作為地票進(jìn)入設(shè)于主城區(qū)的重慶農(nóng)村土地交易所交易。地票的價(jià)款，大部分返還指標(biāo)產(chǎn)出地農(nóng)村，按2009地票均價(jià)每畝9萬(wàn)計(jì)，獲得近400萬(wàn)左右的資金。
在地票的收益分配鏈條上，從復(fù)墾到最后通過(guò)招拍掛落地，有農(nóng)民，有集體經(jīng)濟(jì)組織，有市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，還有政府土地復(fù)墾機(jī)構(gòu)等等。而如何在分配中保障相對(duì)弱勢(shì)的農(nóng)民的利益，這是最受關(guān)注的問(wèn)題，也是對(duì)地票制度爭(zhēng)議最大的地方。
正因?yàn)榈仄敝贫纫苑床浮叭r(nóng)”為出發(fā)點(diǎn)，所以如何保障農(nóng)民的利益成為各界關(guān)注的核心。
地票成立之初，重慶農(nóng)村土地交易所確立的基本原則，是將收益全部返還農(nóng)村。其確立的原則是，地票的成交價(jià)，一部分支付復(fù)墾成本，一部分對(duì)建設(shè)用地上的房屋比照征地的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)償，還有一部分是支付宅基地復(fù)墾農(nóng)民購(gòu)房補(bǔ)貼。如有結(jié)余，再由區(qū)縣政府建立耕地保護(hù)基金。
區(qū)縣政府被允許在此框架下制定具體的實(shí)施辦法。如江津區(qū)國(guó)土局2010年6月21日制定的分配文件明確，將地票交易獲取的純收益80%用于復(fù)墾的農(nóng)民，其余20%用于全區(qū)耕地保護(hù)和統(tǒng)籌農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。
這是重慶各區(qū)縣中給予農(nóng)民比例較高的分配辦法。但有觀察者認(rèn)為，農(nóng)民獲得的補(bǔ)償總體還是過(guò)低。
國(guó)土資源部規(guī)劃司司長(zhǎng)董祚繼在對(duì)重慶市地票交易改革進(jìn)行調(diào)研之后，在其撰寫的報(bào)告中說(shuō)，“目前地票收益用于被拆遷農(nóng)戶的比例偏低，農(nóng)民直接拿到的大約只相當(dāng)于當(dāng)前征地補(bǔ)償?shù)乃��！?BR> 他以10萬(wàn)元每畝的地票為例：已分配地票收益的40%(4萬(wàn)元)直接用于
被拆遷農(nóng)戶的房屋補(bǔ)償和購(gòu)房補(bǔ)助，30%用于集體經(jīng)濟(jì)組織補(bǔ)償和復(fù)墾，30%作為提取的耕地保護(hù)基金和土地整治資金留存在區(qū)縣政府管理使用。
董祚繼認(rèn)為，耕地保護(hù)基金和土地整治資金主要應(yīng)通過(guò)政府財(cái)政渠道解決，而不宜通過(guò)地票收益進(jìn)行籌集；地票增值的主要部分也應(yīng)返還農(nóng)民。
2010年9月26日，重慶市國(guó)土局出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范地票價(jià)款使用促進(jìn)農(nóng)村集團(tuán)建設(shè)用地復(fù)墾的指導(dǎo)意見(jiàn)》(渝國(guó)土房管384號(hào)文)，對(duì)地票的分成作了較為清晰的界定。
此384號(hào)文將地票分為基準(zhǔn)價(jià)款和增值價(jià)款�；鶞�(zhǔn)價(jià)格的設(shè)定，充分考慮了農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾成本、房屋和地上構(gòu)(附)著物補(bǔ)償、土地使用權(quán)補(bǔ)償、農(nóng)戶購(gòu)房補(bǔ)助、農(nóng)村建設(shè)用地用途轉(zhuǎn)化補(bǔ)償?shù)纫蛩�；增值收益，則是指交易完成扣除成本后的利潤(rùn)。
這個(gè)分配辦法規(guī)定，基準(zhǔn)價(jià)格扣除成本后，由農(nóng)戶與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織按85：15比例進(jìn)行收益分配，其中農(nóng)戶所得每畝不低于9.6萬(wàn)元、集體經(jīng)濟(jì)組織每畝所得1.7萬(wàn)元。
地票成交后，價(jià)款高于基準(zhǔn)價(jià)格部分的價(jià)款，仍按85：15的比例再次分配給農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織。
“基層價(jià)是個(gè)保護(hù)價(jià)，保護(hù)價(jià)會(huì)隨著價(jià)格走勢(shì)調(diào)高�！敝貞c市農(nóng)村土地交易所執(zhí)行總裁黃茂軍說(shuō)。
這個(gè)辦法在市內(nèi)各個(gè)區(qū)縣引起了很大的反響，政府各界對(duì)此態(tài)度不一。某區(qū)國(guó)土局官員說(shuō)，384號(hào)文意味著地票的收益幾乎都給了農(nóng)民，而對(duì)復(fù)墾費(fèi)用也作了界定為1.2萬(wàn)每畝左右，復(fù)墾工作幾乎沒(méi)有利潤(rùn)，這會(huì)影響到很多供地的積極性。
江津區(qū)國(guó)土局官員周思恒表示，在市局384號(hào)文件下發(fā)后，區(qū)國(guó)土部門對(duì)分配辦法進(jìn)行調(diào)整討論了幾個(gè)月，還未定稿，“要考慮的細(xì)節(jié)太多”。
不過(guò)他表示，農(nóng)民利益確實(shí)應(yīng)該是首要考慮的。
2.農(nóng)戶有望直接上市交易土地
據(jù)重慶市國(guó)土局向本報(bào)記者透露，目前，地票制度的一個(gè)新改革正在醞釀中，將允許個(gè)體農(nóng)戶零星復(fù)墾自己的宅基地，然后到農(nóng)村土地交易所進(jìn)行交易。
記者了解到，重慶在第二次全國(guó)土地大調(diào)查后，將對(duì)農(nóng)民及集體的土地進(jìn)行確權(quán)頒證。
“農(nóng)民怎么賣、什么價(jià)位賣、賣多少，下一步可以由他們自己選擇�！币晃皇袊�(guó)土局官員稱。
重慶“新土改”醞釀大動(dòng)作：讓農(nóng)民自主買賣地票
重慶市農(nóng)村土地交易所的官員表示，目前在制度安排上，都已經(jīng)考慮到了今后推出個(gè)體交易的情況。
在權(quán)屬清晰的情況下，農(nóng)民如果要賣地票，可以在農(nóng)村土地交易所開(kāi)一個(gè)保證金賬戶，就像股票一樣，將手中的地票賣掉，就有資金到賬。
目前，農(nóng)民復(fù)墾補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格，基本上由地方政府單方面規(guī)定，而農(nóng)民在此過(guò)程中基本缺乏談判權(quán)。而制度研究者已公認(rèn)，維護(hù)土地交易中農(nóng)民權(quán)益的最好方式，是賦予其零星復(fù)墾、直接參與地票交易的權(quán)利。
盡管在農(nóng)村土地交易所的交易規(guī)則中，農(nóng)民個(gè)體早是被允許參與指標(biāo)的交易的，但過(guò)去均認(rèn)為，這只能在理論上可行。因?yàn)榈仄苯灰资且浴白凇睘閱挝�，每宗�?00畝以上，這種門檻很難為單個(gè)農(nóng)戶所接受。
此外，每一宗地的來(lái)源也非常復(fù)雜，有的可能是荒地復(fù)墾而成，也可能是宅基地，涉及農(nóng)民拆遷安置，成本不等，也難以與單個(gè)農(nóng)戶的地塊相對(duì)應(yīng)。
因此，目前的地票交易主體多為區(qū)縣政府下的土地整理中心。在《重慶市農(nóng)村土地交易所管理辦法》中，它是唯一土地復(fù)墾方，事實(shí)上壟斷了地票的供給。
“這種制度設(shè)計(jì)使土地整理中心對(duì)農(nóng)戶和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織的補(bǔ)償占有強(qiáng)勢(shì)地位，而農(nóng)民可獨(dú)立交易后，有望改變這一局面�！碑�(dāng)?shù)匾晃粚W(xué)者表示。
不過(guò)，一家基層政府土地整理中心的負(fù)責(zé)人擔(dān)心，復(fù)墾涉及很多規(guī)劃、技術(shù)、測(cè)量方面的程序和手續(xù)，放開(kāi)之后個(gè)體農(nóng)戶能否操作得了？
受訪的一些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)此項(xiàng)改革則表示認(rèn)可。李市鎮(zhèn)政府的一位官員認(rèn)為，農(nóng)戶自己交易的話，可能會(huì)避免很多矛盾�！罢豢赡艽蟀髷�，至于農(nóng)民與復(fù)墾公司之間，仍可建立委托關(guān)系，使復(fù)墾更加專業(yè)化�！�
此外，重慶市也將允許企業(yè)充分參與地票競(jìng)買，這樣也有利發(fā)揮市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，使地票獲得最佳定價(jià)，增強(qiáng)農(nóng)村的反哺力度。
目前，農(nóng)村土地交易所的市場(chǎng)化還有待增強(qiáng)，房地產(chǎn)企業(yè)的參與度不高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前參與土地交易的，40%是民營(yíng)企業(yè)，另外40%是國(guó)有企業(yè)，政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)占20%，1%左右為個(gè)人。
造成這一狀況的主要原因是，現(xiàn)行政策對(duì)于地票持有者的保護(hù)并不完善。從地票落地，到規(guī)劃部門批準(zhǔn)，再到征轉(zhuǎn)、拆遷，過(guò)程繁雜歷時(shí)較長(zhǎng)，而持票人最終仍要進(jìn)入土地招拍掛競(jìng)爭(zhēng)。
一位當(dāng)?shù)氐姆康禺a(chǎn)企業(yè)老總表示，當(dāng)下地產(chǎn)界對(duì)地票尚持觀望態(tài)度，接受還有一個(gè)過(guò)程。
重慶市農(nóng)村土地交易所對(duì)此的考慮，是以后將以持有地票作為入場(chǎng)拍賣的前置，但在哪個(gè)環(huán)節(jié)要求持有地票，還需進(jìn)一步加以考慮。
為方便地票的流動(dòng)性，農(nóng)村土地交易所的官員透露，該交易所還將在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候推出二級(jí)市場(chǎng)。
黃茂軍告訴記者，有關(guān)地票市場(chǎng)化的改革操作非常慎重，現(xiàn)在正在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，包括供應(yīng)量、供應(yīng)規(guī)模以及價(jià)格的控制，以防在這個(gè)領(lǐng)域出現(xiàn)資產(chǎn)泡沫。
3.交易量將繼續(xù)放大
接下來(lái)，重慶還需要放大地票交易量，以檢驗(yàn)兩年多來(lái)土地改革及各項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的效果。
其農(nóng)村土地交易所成立之初，按國(guó)土資源部要求，地票交易規(guī)模限于國(guó)家給重慶用地指標(biāo)的10%，及1萬(wàn)到1.5萬(wàn)畝。
重慶市國(guó)土局對(duì)本報(bào)記者透露，目前，國(guó)土資源部已放松了這一控制。
據(jù)了解，重慶全市經(jīng)營(yíng)性用地需求在3萬(wàn)畝左右，再考慮一部分富余儲(chǔ)備，估計(jì)地票交易量會(huì)較往年提高。
據(jù)重慶市農(nóng)村土地交易所介紹，地票增量將來(lái)自三部分：
一個(gè)是重慶在去年啟動(dòng)了戶籍改革，部分農(nóng)民可能會(huì)自愿退出的土地，當(dāng)?shù)仄钡膬r(jià)格市場(chǎng)有吸引力的時(shí)候，轉(zhuǎn)戶居民會(huì)做出相關(guān)出讓選擇。
另外，重慶今年規(guī)劃了10萬(wàn)套針對(duì)農(nóng)村危舊房改造的新村建設(shè)。黃茂軍說(shuō)，財(cái)政將為新村建設(shè)承擔(dān)70%的建設(shè)成本。新村建成后，單戶農(nóng)民的居住占地面積將縮小，節(jié)約出的建設(shè)用地指標(biāo)將成為新的地票增量。
還有一塊來(lái)源，就是農(nóng)村閑置、廢棄的宅基地。
“當(dāng)然，所有這些供給的基礎(chǔ)都是建立在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上的�！秉S茂軍說(shuō)，農(nóng)戶自愿原則是地票政策設(shè)計(jì)和實(shí)際操作中貫徹始終的核心理念。
地票交易量放大之后，對(duì)地票各個(gè)環(huán)節(jié)能否順利運(yùn)行，都是個(gè)考驗(yàn)。但其中更令業(yè)界關(guān)注的話題是，此舉會(huì)不會(huì)加大區(qū)域的不平衡？
西南大學(xué)教授邱道持告訴記者，重慶兩翼的渝東南、渝東北這些邊遠(yuǎn)地區(qū)也有擔(dān)心，會(huì)不會(huì)在擴(kuò)大地票交易量之后，建設(shè)用地都集中于主城一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈，而給兩翼留下廣袤的農(nóng)村？
長(zhǎng)年從事農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的重慶邁德投資咨詢有限公司總經(jīng)理趙宜勝認(rèn)為，地票實(shí)際上是一種發(fā)展權(quán)的轉(zhuǎn)移，建設(shè)用地像農(nóng)村的血脈，也許今天它暫時(shí)不需要，但未來(lái)需要發(fā)展的時(shí)候怎么辦呢？所以要慎重。
邱道持認(rèn)為，市級(jí)部門應(yīng)有效調(diào)控規(guī)模，合理規(guī)劃，以保證農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的持續(xù)性問(wèn)題，并重視由于城鄉(xiāng)區(qū)域在工農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向上的差異而產(chǎn)生的巨大的收益落差的問(wèn)題。
但從重慶市農(nóng)村土地交易所兩年的交易情況來(lái)看，它并未完全體現(xiàn)，主城土地價(jià)值高，吸納消化地票的強(qiáng)力就越強(qiáng)的趨勢(shì)。
該市農(nóng)村土地交易所官員發(fā)現(xiàn)，本地開(kāi)發(fā)商在主城區(qū)落地時(shí)遇到大企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)，往往會(huì)選擇把地票落到主城之外。
買有地票的金科地產(chǎn)集團(tuán)，也選擇在區(qū)縣落地，集團(tuán)副總裁李戰(zhàn)洪解釋，這與集團(tuán)的區(qū)縣戰(zhàn)略有關(guān)。
趙宜勝認(rèn)為，長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來(lái)看，解決該問(wèn)題的一個(gè)有效途徑，是搞好農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移工作，使農(nóng)村勞動(dòng)力真正能夠從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)�！昂迷谥貞c的戶籍改革已在做這方面的推動(dòng)�！�
4.打通要素聯(lián)接
地票運(yùn)行兩年多來(lái)，重慶市已建立起了一個(gè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的土地要素市場(chǎng)。為了保證交易量，并避免國(guó)家無(wú)償指標(biāo)與地票這一有償指標(biāo)雙軌制存在，重慶農(nóng)村土地交易所出臺(tái)規(guī)定要求，在主城區(qū)，國(guó)家計(jì)劃指標(biāo)只能用于工業(yè)、公共設(shè)施等項(xiàng)目，經(jīng)營(yíng)性用地必須通過(guò)地票取得。
這使邊遠(yuǎn)的區(qū)縣具有土地復(fù)墾的熱情。在指標(biāo)可大范圍流轉(zhuǎn)之前，重慶最偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的城口縣，建設(shè)用地指標(biāo)價(jià)格每畝僅2萬(wàn)－3萬(wàn)元，而在交易所拍賣后，目前最高可達(dá)17萬(wàn)元，溢價(jià)八倍有余。
在此基礎(chǔ)上，重慶正在進(jìn)一步探索將資本與土地要素打通。黃茂軍透露，重慶正在考慮將地票質(zhì)押推廣到農(nóng)村宅基地及房屋的抵押。
過(guò)去因?yàn)榉傻南拗�，銀行有種種顧慮，不愿接受宅基地的抵押�！拔磥�(lái)以地票作為質(zhì)押，金融機(jī)構(gòu)就愿意介入，農(nóng)村一家一戶可獲得貸款，有了發(fā)展的資本�！秉S茂軍說(shuō)。
2009年12月，重慶農(nóng)村土地交易所與中信銀行重慶分行、招商銀行重慶分行簽訂協(xié)議，探索地票質(zhì)押。2010年8月，重慶嶺尚農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司以4270萬(wàn)元金額購(gòu)得300畝地票作質(zhì)押，獲得了銀行提供的總額3000萬(wàn)元貸款，成為地票質(zhì)押第一例。
在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，土地不僅和資本要素市場(chǎng)建立了聯(lián)系，必然還要涉及到勞動(dòng)力要素市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)。
2010年出臺(tái)的重慶戶籍改革方案明確提出：“鼓勵(lì)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民退出農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)及農(nóng)房�！倍鴮�(duì)放棄宅基地及農(nóng)戶的補(bǔ)償，則按地票價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償。
這個(gè)系統(tǒng)性改革方案的另外一個(gè)主要構(gòu)件，是大規(guī)模的公租房的建設(shè)。與前面農(nóng)民有償放棄農(nóng)村宅基地相對(duì)應(yīng)，這個(gè)改革試圖解決戶改后農(nóng)民到城市居住的問(wèn)題。
這些探索獲得一定的肯定。近日由國(guó)土資源部法律中心組織的一次內(nèi)部論壇上，不少專家也以重慶“地票”交易模式為例，提出其讓農(nóng)民真正參與到土地產(chǎn)權(quán)交易當(dāng)中，社會(huì)資本炒作成分比較少，可以作為征地制度改革的一個(gè)借鑒。
不過(guò)，對(duì)于以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)為目標(biāo)，以及地票能否成為一個(gè)普適性的制度，重慶顯然還有很長(zhǎng)的路。
對(duì)于重慶在地票制度設(shè)計(jì)上的探索，西南政法大學(xué)副校長(zhǎng)劉俊認(rèn)為，當(dāng)前需要迫切厘清核心理論問(wèn)題。
“地票的性質(zhì)究竟是什么，交易的是什么，指標(biāo)一般意義上，是一種行政權(quán)，那么行政權(quán)可不可在市場(chǎng)上交易？如果不是行政權(quán)，那它賣的是什么產(chǎn)品？”
劉俊認(rèn)為，在理論上解答這些疑問(wèn)之后，才能搭建一個(gè)公平分配的基礎(chǔ)�！耙�?yàn)橥恋氐闹贫纫蕾囆院軓?qiáng)，一旦成形，改起來(lái)也很難。”
不過(guò)，周長(zhǎng)富近日已向孔目村委會(huì)遞交了復(fù)墾申請(qǐng)。他不太理會(huì)這些聽(tīng)起來(lái)很深?yuàn)W的理論，而關(guān)注自家的宅基地在復(fù)墾交易后能拿到多少錢�！叭绻茏约嘿u，肯定要試試�！�