突如其來的旱澇急轉，正在持續(xù)加壓農田水利基礎設施，也在檢驗當前大規(guī)模水利建設成效和政策細節(jié)。去年以來，尤其今年“一號文件”《關于加快水利改革發(fā)展的決定》出臺后，包括江西在內的全國各地，進入了農村費稅改革以來最大規(guī)模的農田水利建設期，有效地緩解了當前農田水利基礎設施薄弱狀況。
　　6月份以來，《瞭望》新聞周刊記者在江西抗洪一線調查發(fā)現(xiàn)，與缺乏投入地區(qū)相比，新建水利設施基本上都發(fā)揮了重要的抗災避險功能。但一些水利建設布局需要進一步優(yōu)化，在流域治理和水利投入上應當優(yōu)先安排低洼地區(qū)、山區(qū)多雨水地區(qū)等，后期一些水利設施的建設投入也要加強，盡量杜絕“添油戰(zhàn)術”。
　　與此同時，本刊記者調查了解到，中央和省級的巨大投入也對基層政府和水利部門形成了不小壓力，并將水利工作中的一些問題直接暴露出來：上級投入多，項目多，基層政府配套也要多，一些地方為了減緩壓力，爭取農田水利建設項目的積極性不高；水利建設資金過度分散在各個部門，出現(xiàn)重復建設情況。為此，受訪的基層政府干部和農民建議，中央層面應該調整省級土地出讓金的提取和調配使用，讓農業(yè)地區(qū)獲得充足的資金配套。

　　一樣水情、兩種災情

　　江西省水利廳統(tǒng)計，2010年冬至2011年春季，農田水利基本建設資金投入創(chuàng)下歷史新高，首次突破百億元大關，共計111.76億元。其中，江西2010年共獲得中央水利建設資金47.4億元，獲得中央預撥江西省2011年中央水利資金10.85億元，累計總額創(chuàng)歷史之最。同時，江西省級財政投入水利建設達27.11億元，比上年度增長121%。目前，江西省在農田水利基本建設上已取得階段性成果，眾多新修建的水利設施開始接受洪災考驗。
　　江西修水縣白嶺鎮(zhèn)和大橋鎮(zhèn)各有一條過境河流，貫穿白嶺鎮(zhèn)的河叫桃樹河，大橋鎮(zhèn)的河叫瀆水河。6月10日，修水縣遭遇罕見特大暴雨的襲擊，導致山洪暴發(fā)，修水縣白嶺鎮(zhèn)災情嚴重。而與其一山之隔的大橋鎮(zhèn)，也遭遇特大暴雨侵襲，卻沒有發(fā)生明顯災情。
　　修水縣防汛辦工作人員介紹，6年前大橋鎮(zhèn)也經歷了一場洪水的洗劫，被泥沙沖毀的農田至今都不能復耕。大橋鎮(zhèn)瀆水河防洪工程是去年國家重點中小河流治理規(guī)劃實施項目，工程耗資1000萬元。經過河道疏浚、河堤加高加寬加厚、邊坡襯護整治等，防洪能力明顯提升。因此，工程尚處在建設中，但在這次洪災中卻發(fā)揮了重要作用。
　　在洪水泛濫的德興市、樂平市等江西北部地區(qū)，本刊記者也看到去年以來強化投入修建的水利設施發(fā)揮了重要的防災減災作用。德興市水利局副局長葉志明介紹說，過去兩年，國家加大了對德興市小農田水利建設的投入，有1座中型水庫和11座�、裥退畮爝M行了除險加固，改造干渠近300公里。除險加固的水庫在洪災中發(fā)揮了較好的滯洪作用。
　　以中型水庫雙溪水庫為例，盡管這次洪水比1998年更大，但雙溪水庫僅開啟了3個閘門，而1998年則開啟了7個閘門泄洪。6月15日，雙溪水庫水位一度達到179.4米，距汛限水位僅0.05米。葉志明說：“如果沒有除險加固，根本不敢蓄這么高的水�！�

　　四年三澇“欠賬”仍重

　　6月15日，流經江西鄱陽縣凰崗鎮(zhèn)的昌江出現(xiàn)歷史性大洪水。為了不讓店里的化肥被水淹到，凰崗鎮(zhèn)的坑口門農資店經營者徐和會花了200多元雇人把化肥搬到地勢較高的朋友家中。他告訴本刊記者，這是自己開農資店四年來第三次被迫轉移農資。
　　江西省水利廳總工程師張文捷為本刊記者分析，凰崗鎮(zhèn)四年三澇的事例說明，盡管去年以來各地水利投入都突破歷史新高，但歷史欠賬太多，水利投入要加強，規(guī)劃要進一步完善。
　　一方面，要加強水利投入，根據輕重緩急，優(yōu)先對部分洪災多發(fā)區(qū)進行治理。凰崗鎮(zhèn)黨委書記朱元清說，昌江凰崗段由于沒有防護堤，每年汛期防汛壓力都很大，近幾年災情都很嚴重。他呼吁，應該盡快啟動昌江流域治理，降低河床、清理河道障礙物，對凰崗聯(lián)圩進行除險加固。否則，凰崗鎮(zhèn)每年都要發(fā)生洪澇。葉志明也建議，山區(qū)水土流失大，應優(yōu)先治理，要加大加快山區(qū)的中小流域河流治理力度。據悉，昌江河的流域治理、凰崗聯(lián)圩的除險加固已經納入國家“十二五”規(guī)劃中。
　　另一方面，要強化集中投入，杜絕水利工程修修補補的“添油戰(zhàn)術”，以免浪費資金。在江西修水縣白嶺鎮(zhèn)，近幾年，當地已發(fā)生十多起山洪災害，橋梁、水利工程損毀，農田嚴重減產。每次災害過后，鎮(zhèn)里都要投入近20萬元進行修繕，但是下一次又會被洪水沖垮。
　　同樣的問題也出現(xiàn)在江西德興市等地。位于德興市黃柏鄉(xiāng)尚和村委會的翁家水庫，是一座庫容47萬方的小Ⅱ型水庫。2011年初，當地投入5萬元用于修建外壩的返濾層，但由于經費不足，總長300米的大壩只修建了140米，本應厚度3米的返濾層底部也只有2米。這導致在6月15日的大水中這座水庫返濾層倒塌10米，另有15米出現(xiàn)裂縫。

　　“配套難”壓傷基層

　　水利投入強度前所未有，但當前的水利投入已完全貨幣化，實際農田建設的缺口仍非常大。以江西南昌縣為例，當地費稅改革以前，義務工投入的投勞折合現(xiàn)有資金量是2.2億元�，F(xiàn)在水利建設要加強，這些勞動力折合的資金就完全要依靠地方財政承擔。據測算，江西撫州市要基本完成全市農田灌溉規(guī)劃建設任務，就需要200億元，而目前每年能夠用于農田灌溉的建設資金僅不足2000萬元。
　　目前包括江西省在內，加強對水利投入的主要來源是從各級土地出讓金收益中提取的10%。但江西余江縣等地主要領導告訴本刊記者，這塊資金基本上不會增加太多，“這筆錢各種民生保障工程都指望，現(xiàn)在是‘一個蘿卜一個坑’，即使要切，也切不出多少資金�！�
　　不過，本刊記者采訪發(fā)現(xiàn)，值得高度關注的是，當前高強度的水利投資中，最突出的問題就是基層政府配套經費困難，財政壓力大。面對上級部門持續(xù)不斷的水利投入和專門水利建設項目出臺，基層地方政府又喜又怕：喜的是困擾多年的農田基本水利設施薄弱問題終于有望解決，怕的是“爭取的農田水利建設項目越多，基層的財政負擔就越重”。
　　在采訪中，一些縣市主要領導就明確對本刊記者說，爭取國家“小農水重點縣”的項目，前后三年縣級財政要配套資金1200萬元，每年都要投入數百萬的配套資金。按規(guī)定，每個“小農水重點縣”每年可獲得中央和省級財政資金1600萬元支持，連續(xù)3年共4800萬元。
　　一些財政情況比較好的縣市主要負責人介紹，去冬今春的水利投入非常大，“基層財政是咬牙投入和配套。”根據中央要求，2011年，全國水利投入將在上年的基礎上翻一倍。這就意味著地方現(xiàn)有的配套資金也要翻倍，“除非不吃飯了，否則要完全滿足項目配套是不可能的�！彼�利部門也擔憂，基層的農田水利建設投入將難以持續(xù)。
　　同時，水利工程前期工作多、審批環(huán)節(jié)多、核查督察多、程序要求嚴。一個投資十幾萬元的水庫從安全鑒定到開工，再到稽察驗收，光是審批就有五六次之多，管理成本太高。但現(xiàn)行的工程建設管理費計提標準滿足不了這種需求，有的項目根本就不允許計提管理費，上級也不給予安排。撫州市水利部門介紹，這個結果就是水利部門陷入了“項目爭得越多，建設任務越重，水利部門貼得越多”的怪圈。
　　因此，一些縣市負責人明確告訴本刊記者，對爭取要求配套的水利建設項目積極性不高，“太多了政府財政受不了�！�

　　八頭投入致重復建設

　　目前，江西省一級已開始將水利資金集中使用，但一些縣市基層的水利項目和資金過于分散的問題仍存在。多位受訪的基層水利干部和技術人員反映，現(xiàn)在掌握農田水利建設相關項目或資金的部門就有水利、農業(yè)、財政、農業(yè)綜合開發(fā)、扶貧、煙草、發(fā)改委、國土等8個部門，每個部門都抓了項目和資金，容易造成重復投資和低效率投資。
　　“當前涉水事務多頭管理，重復建設的現(xiàn)象時有發(fā)生，資金項目缺乏有效整合�！痹诮�西撫州市金溪縣等地，一些水利部門負責人向本刊記者反映：“農業(yè)綜合開發(fā)部門進行田園化建設，資金投入量大，但不是從水源進行農田灌溉設施建起，大量資金花在了整理農田的形狀上，形象好了，卻造成農田有渠道沒水源。”
　　今后10年將是農田水利基礎建設的重要時期。基層水利部門和技術人員認為，為順利推進水利建設，當前必須完善水利融資與投資體系。并提出了三方面建議：
　　首先，中央統(tǒng)籌省級部分土地出讓金收益，在全國范圍進行統(tǒng)籌調度使用，向農業(yè)水利大省傾斜使用。目前，加強對水利投入的主要來源是從各級土地出讓金收益中提取的10%。但農業(yè)水利大省往往是經濟相對落后、財政收入低的地區(qū)，土地出讓金收益也低。
　　受訪專家建議，由中央統(tǒng)籌省級部分土地出讓金，在全國范圍進行調配使用，并向農業(yè)水利大省傾斜，降低地方配套比例，“讓種糧多、農田多、水利多的省份獲得更多的資金投入”，才可真正解決農田水利基本建設中傳統(tǒng)農業(yè)地區(qū)本級財政配套難的問題。
　　其次，加大轉移支付力度和相關專項資金的落實。減免群眾辦水利的相關稅收或比照政府扶持辦企業(yè)的辦法，進行轉移支付返還給水利建設領域，用以水利工程的維修管理。建議出臺土地出讓金收益、城市維護經費“切塊”用于水利建設的具體實施辦法，明確省級水利建設基金延長征收時間、拓寬征收渠道的具體措施；建立省級水利前期工作基金，支持地方水利前期工作，為爭取國家投資打好基礎。
　　再有，加強農田水利基礎設施建設，更重要的是要打破部門利益藩籬，建立水利資金集中管理使用的體制，在統(tǒng)一的地方水利建設規(guī)劃下，有計劃地集中使用資金，提高水利建設資金使用成效。
　　在江西部分地區(qū)，國土部門負責的農田整治工程，每畝農田投資在2000元，建設內容都是農田水利的范圍。南昌縣等地一些國土部門提出，國土部門出面進行建設，缺乏專業(yè)人員，非常吃力，還有點不務正業(yè)。而水利部門標準化建設的農田基本水利每畝農田投資不足千元。為此，這些部門自身也提出，情愿將資金全部轉移到農業(yè)和水利等專業(yè)部門集中使用。
　　“如果還無法有效落實鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利管理機構的人員與經費，當前大量嶄新的農田水利基礎設施不出五年，將喪失水利功能�！苯�日，在農田水利建設調研期間，基層水利建設人員告訴《瞭望》新聞周刊記者，當前各地農田基本水利建設歷史空前的水利投資力度，項目眾多，給基層水利部門帶來了巨大的技術管理壓力。
　　由于過去被忽視，基層水利技術力量薄弱，無法適應當前增加的水利建設工作量和技術新要求。加上基層水利管理體制力量薄弱，農田水利工程后期管理遺留眾多隱患，出現(xiàn)了較為普遍的“工程太多管不來，工程建好缺人管”現(xiàn)象。本刊記者發(fā)現(xiàn)，造成“建后缺管”的主要原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級水利管理機構“短腿”或“無腿”現(xiàn)象嚴重，導致大量農田水利灌渠等設施修建完后無法進行妥善移交管理。

　　人員告急

　　“水利工作尤其農田基本水利建設主要是要依靠基層力量落實完成。”江西省水利部門負責人告訴本刊記者，在大規(guī)模農田水利基本建設的形勢下，江西省市、縣兩級水利部門長期存在的技術人員偏少、技術力量不足的問題進一步暴露出來。比如，部分地區(qū)的項目規(guī)劃、可研報告、項目建議計劃、實施方案等前期工作難以及時完成；鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站被撤并后，水利管理人員數量劇減，影響到農村水利工程建設的質量與進度。
　　上高縣、南昌縣、余江縣等地一些縣市水利局長向本刊記者反映，除了留幾個財會人員守機關，所有人員都在鄉(xiāng)村來回監(jiān)督農田水利建設，一個普通水利技術人員要負責的技術管理項目動輒數百萬元，而且項目分散，技術人員半個月都回不了家。他們普遍擔憂，“明年水利投資還要加大力度，我們累死也完成不了技術管理任務�！�
　　九江市水利部門有關負責人告訴本刊記者，由于過去水利投入不足，縣市區(qū)的水利(務)局技術人員流失嚴重，技術力量匱乏。全市水利系統(tǒng)在冊職工人數1729人，具有技術員和助理工程師以上職稱的只占總人數的21.2%，而且水利專業(yè)技術人員處于“青黃不接”狀態(tài)。撫州市水利局負責人對記者說，以現(xiàn)在的投資強度，每個縣至少需要10名專業(yè)技術人員。但現(xiàn)在撫州市平均每個縣水利局專業(yè)技術人員不足6名。
　　在縣一級水利部門，專業(yè)水利技術力量更為薄弱。余江縣水利局負責人說，其所在水利局42人，一半人因病老處于“休眠”狀態(tài)。僅有的14名專業(yè)技術人員基本上是上個世紀七八十年代畢業(yè)的。近十年來，縣水利局一直沒有進大中專畢業(yè)生，出現(xiàn)了嚴重的技術人才斷層。上高縣水利局長晏曉劍也提出，繁重的水利建設任務與基層薄弱的水利人員與技術力量不相稱，“僅小型農田水利建設就分布在全縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)數十個點上，水利部門40多號人員全部上陣都管理不過來�！�

　　管理“千瘡百孔”

　　與此同時，新建工程大量涌現(xiàn)，管理主體不明確，管理經費難落實。都昌縣水利部門介紹，近年來當地也加大了水利基礎設施建設力度，但這些資金全部用于水利工程設施等硬件設施建設，而用于水利工程維護管理的經費幾乎為零。
　　目前，當地還有許多水利工程至今無管理房和管理人員，維護經費也沒有著落。都昌縣水利部門負責人說，當地大多數水利工程在建時質量較好，但運行幾年后將因管護不到位致病致險。突出表現(xiàn)在三方面：
　　其一，基層水管力量異常薄弱。鷹潭市水利部門介紹，2000年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革后，大量撤并水利站等基層站所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利人員編制減少過半，基層水管單位機構萎縮，管理職能弱化，嚴重影響基層水利設施的管理。
　　余江縣白塔渠管理局負責人坦言，由于待遇低等原因，管理局近20年沒有引進一個水利專業(yè)技術人員。撫州市水利局負責人干脆告訴本刊記者：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層水管力量基本不存在了，水庫日常管理都是讓養(yǎng)魚承包戶兼顧，缺乏管理維護的責任和意識�！�
　　由于基層水利專業(yè)技術人員嚴重缺乏，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)就用其他人員進行兼職，無法勝任專業(yè)的水利工程管理工作。都昌縣水利部門介紹，這個縣有21個鄉(xiāng)鎮(zhèn)先后重新配備了水利員，其中10名由鄉(xiāng)干部兼任，有5名是原水管站的職工，有6人是退下來的村支書或村主任。
　　其次，基層水管體制不順，政出多門、多層管理，一些水利管理工作協(xié)調困難。以江西鄱陽縣為例，這個縣的大型水庫屬于縣級管理，中型、個別小型水庫屬縣水利局管理，大部分小Ⅰ型水庫屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，小Ⅱ型以下水庫則屬村級管理。層層疊疊的管理機構，造成管理體制不順，一些水利工程修復管理工作難開展。
　　其三，基層水利設施的管理主體也難以明確，一家一戶的生產方式與水利工程整體跨區(qū)域的管理需要之間矛盾突出。撫州市臨川區(qū)湖南鄉(xiāng)鄉(xiāng)長傅建榮說，當前針對農田基礎水利設施，不少農民只重“用”，不愿“管”。在維護管理中，一些村組動員農民參與農田水利設施的維護，發(fā)現(xiàn)比原來難，在農村在家勞動力老化的情況，僅就一個渠道清淤工作，“國家拿錢請都請不來當地村民�！�