重慶公共項(xiàng)目投融資平臺(tái)在爭(zhēng)議中前行
八大國(guó)有建設(shè)性投資集團(tuán)“上陣”
2011-05-11   作者:記者 徐旭忠/重慶報(bào)道  來(lái)源:經(jīng)濟(jì)參考報(bào)
 
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    目前,重慶正在建設(shè)全國(guó)規(guī)模最大的公租房,面積將達(dá)到4000萬(wàn)平方米,公租房的建設(shè)任務(wù)由重慶城投集團(tuán)和重慶建工集團(tuán)承擔(dān)。圖為重慶市民正在公租房小區(qū)“民心佳園”參觀。新華社記者 周衡義/攝

    通過重組和新建等方式,重慶市高調(diào)組建了八個(gè)大型的國(guó)有建設(shè)性投資集團(tuán)(以下簡(jiǎn)稱“八大投”),包括重慶市城投集團(tuán)、重慶地產(chǎn)集團(tuán)、重慶市水務(wù)集團(tuán)、重慶市水利投資有限公司、重慶市高速公路發(fā)展有限公司、重慶市高等級(jí)公路建設(shè)投資有限公司、重慶開發(fā)投資有限公司和重慶渝富公司。
  這八大投資集團(tuán)由政府擁有,授權(quán)經(jīng)營(yíng),通過市場(chǎng)化方式運(yùn)作,成為重慶基礎(chǔ)設(shè)施、城市建設(shè)等公共領(lǐng)域重大項(xiàng)目的重要投融資平臺(tái)。
  不可否認(rèn),重慶市的“八大投”為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和一些重大公益性建設(shè)項(xiàng)目提供了資金支撐。但隨著“八大投”的不斷發(fā)展與壯大,質(zhì)疑之聲也越來(lái)越多。這些投融資平臺(tái)都是以土地作為發(fā)展基礎(chǔ),政府如何擺脫土地依賴?城市投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)如何防控?國(guó)有企業(yè)不斷做大做強(qiáng),是否會(huì)擠壓民營(yíng)企業(yè)的發(fā)展空間?
  帶著這些問題,《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者采訪了“八大投”以及重慶市政府有關(guān)人士。

  投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)如何防控?

  目前,一些地方政府的投融資平臺(tái)存在負(fù)債過高的風(fēng)險(xiǎn),重慶的“八大投”運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)可控嗎?
  重慶市市長(zhǎng)黃奇帆表示,為了保證“八大投”的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和可持續(xù)發(fā)展,重慶市要求“八大投”在經(jīng)營(yíng)管理中做到“三個(gè)平衡”,設(shè)置了三道“防火墻”。
  黃奇帆介紹,“八大投”在投資經(jīng)營(yíng),每年要消耗大量資金,這些資金必須做到“三個(gè)平衡”:一是凈資產(chǎn)與負(fù)債的平衡,資產(chǎn)負(fù)債率在50%到60%。如果負(fù)債率過高,就會(huì)有泡沫,喪失信用。二是現(xiàn)金流要平衡。八大集團(tuán)每年要承擔(dān)近400億元的基礎(chǔ)設(shè)施投資,另外還要還本付息,兩項(xiàng)相加每年有五六百億元的支出。當(dāng)然,各種投入也會(huì)有收入,高速公路收費(fèi)、城市路橋的收費(fèi)等,收入來(lái)源和融資資金、投資支出最后要現(xiàn)金流平衡。三是投入與產(chǎn)出或投入與資金來(lái)源要平衡。
  為了防范金融風(fēng)險(xiǎn),重慶市政府構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)“防火墻”,要求“八大投”必須做到“三個(gè)不”。第一,重慶市財(cái)政不直接為八大投資集團(tuán)融資擔(dān)保。比如“八大投”要借100億元,重慶政府出張空頭支票擔(dān)保一下,那么“八大投”的風(fēng)險(xiǎn)全部變成了重慶政府的債務(wù),現(xiàn)在重慶政府一般不為“八大投”擔(dān)保,“八大投”之所以能在市場(chǎng)上融資,是因?yàn)樗鼈冏约旱馁Y本金和收入,以及各方面的平衡能夠有這個(gè)信用去借到300億元、500億元的錢,而不是靠政府的一紙擔(dān)保來(lái)融資的。
  第二,八大投資集團(tuán)之間互相不能擔(dān)保。因?yàn)榛ハ嘁粨?dān)保,會(huì)掩蓋矛盾,某個(gè)集團(tuán)的情況很好,就會(huì)為別的集團(tuán)做擔(dān)保,等到一個(gè)集團(tuán)出事,把八個(gè)集團(tuán)都拉下水,這種“多米諾骨牌”效應(yīng)要防范。哪個(gè)集團(tuán)動(dòng)不了了,政府高度關(guān)注,可以為哪個(gè)集團(tuán)做平衡,把矛盾消解,不要等到幾個(gè)集團(tuán)一起下水了,才事后來(lái)解決問題。
  第三,因?yàn)橥顿Y集團(tuán)中有些資金是中央給某些方面的專項(xiàng)資金,不能違反財(cái)務(wù)規(guī)定,在一個(gè)集團(tuán)內(nèi),哪怕這個(gè)資金放在賬上還有余,暫時(shí)還用不了,而別的項(xiàng)目可能資金很緊,但不能交叉混用。

  如何避免患上“土地依賴癥”?

  近年來(lái),土地出讓收入成為地方政府的重要財(cái)源,一些地方政府嚴(yán)重依賴“土地財(cái)政”。為了增加財(cái)政收入,一些地方政府熱衷于在土地上做文章,以地生財(cái)。
  《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者了解到,重慶“八大投”很重要的一個(gè)資金來(lái)源是和土地儲(chǔ)備有關(guān)系的,成為“八大投”的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn),成為獲得銀行貸款和市場(chǎng)融資的重要砝碼。
  不過,重慶的土地儲(chǔ)備卻不是簡(jiǎn)單地賣地,不是簡(jiǎn)單依賴土地出讓金的收入,而是通過組建國(guó)有公司的市場(chǎng)化運(yùn)作,合理、高效、可持續(xù)的利用土地資源。
  從2002年以后,重慶市政府出臺(tái)了土地儲(chǔ)備的相關(guān)條規(guī),建立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu),專門推動(dòng)土地儲(chǔ)備。這個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)起到了“一個(gè)龍頭放水、一個(gè)池子蓄水”的作用,對(duì)土地市場(chǎng)的規(guī)范管理是有很多好處的,同時(shí)也提高了政府調(diào)控能力。重慶市政府通過賦予“八大投”土地儲(chǔ)備職能,建立了土地供給的“蓄水池”。
  而幾年前,重慶主城區(qū)的許多土地掌握在開發(fā)商的手里,一些開發(fā)商囤積土地不開發(fā),政府搞一些公益性項(xiàng)目建設(shè),還要從開發(fā)商手里買地。
  重慶市國(guó)資委主任崔堅(jiān)表示,要想實(shí)現(xiàn)“八大投”可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn),必須做好土地儲(chǔ)備的“兩個(gè)循環(huán)”。
  從2002年以后,重慶市政府出臺(tái)了土地儲(chǔ)備的相關(guān)條規(guī),建立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu),專門推動(dòng)土地儲(chǔ)備。這個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)起到了“一個(gè)池子蓄水、一個(gè)龍頭放水”的作用,對(duì)土地市場(chǎng)的規(guī)范管理有很多好處,特別是在集團(tuán)內(nèi)部有“兩個(gè)循環(huán)”。
  第一個(gè)循環(huán)是資金鏈上的循環(huán),就是說(shuō),假如城投公司有10000畝土地,規(guī)劃上讓他儲(chǔ)備了,他拿出部分資金,完成規(guī)劃紅線內(nèi)的這些畝土地征地動(dòng)遷、產(chǎn)權(quán)過戶,使它成為信用資產(chǎn),可以在銀行抵押貸款。一畝地如果抵押了50萬(wàn)元,那么10000畝地就是50億元,城投拿了這50億元可以用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這是一個(gè)循環(huán),從儲(chǔ)備到融資都搞項(xiàng)目。
  第二個(gè)循環(huán),土地儲(chǔ)備了以后,要投入、開發(fā),“七通一平”,然后把這個(gè)土地通過市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓給房地產(chǎn)開發(fā)商。這是一個(gè)土地升值的過程,也許你50萬(wàn)元一畝的地,轉(zhuǎn)讓的時(shí)候200萬(wàn)元一畝了,這就有一個(gè)額外的收入。這個(gè)收入,部分土地出讓金要轉(zhuǎn)給區(qū)縣政府和市政府,部分資金用來(lái)抵扣基礎(chǔ)設(shè)施中的各種投資,那么,轉(zhuǎn)讓土地以后的收入用來(lái)還銀行,最終把銀行的賬平了。第一個(gè)循環(huán)是跟銀行借錢,第二個(gè)循環(huán)是把銀行的錢還了,這樣就形成了良性循環(huán)。

  國(guó)企做大會(huì)否導(dǎo)致與民爭(zhēng)利?

  “八大投”涉及土地、交通旅游、水務(wù)、水利、金融等行業(yè),體量大,在行業(yè)中占據(jù)壟斷地位,民營(yíng)資本難以介入,國(guó)企做大是否在“與民爭(zhēng)利”?這是記者在采訪中聽到的另外一種疑問。
  對(duì)此,崔堅(jiān)說(shuō),做大做強(qiáng)國(guó)有企業(yè)“蛋糕”,絕不是“與民爭(zhēng)利”,抑制民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;相反,重慶國(guó)企在加速“奔跑”中,注重與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的互動(dòng)發(fā)展,在一些投資風(fēng)險(xiǎn)大、回報(bào)率低領(lǐng)域先投先試,并且支持非公企業(yè)入股和參與國(guó)企改革,形成“國(guó)民同進(jìn)”的發(fā)展新機(jī)制。
  “融資難”一直是困擾許多中小民營(yíng)企業(yè)發(fā)展的問題。重慶市探索由地方國(guó)有金融企業(yè)和以國(guó)資主導(dǎo)建立擔(dān)保公司、租賃公司,有效解決了中小企業(yè)融資難的問題。
  2006年9月,重慶渝富公司出資,引入國(guó)家開發(fā)銀行、長(zhǎng)江三峽總公司,經(jīng)國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)組建了市級(jí)政策性金融擔(dān)保公司——重慶市三峽擔(dān)保集團(tuán)有限公司,以服務(wù)庫(kù)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展為宗旨,堅(jiān)持政策性目標(biāo),實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作,較好地服務(wù)了三峽庫(kù)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目前三峽擔(dān)保集團(tuán)已為三峽庫(kù)區(qū)和中小企業(yè)提供擔(dān)保貸款325億元。
  2010年,重慶市在全國(guó)率先提出大力培育發(fā)展微型企業(yè),即雇工(含投資者)在20人以下、創(chuàng)業(yè)者投資金額10萬(wàn)元及以下的中小企業(yè),以此帶動(dòng)全社會(huì)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)。這些微型企業(yè)主要是個(gè)體私營(yíng)企業(yè)。為此,重慶市專門制訂出臺(tái)了微型企業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持管理辦法,予以空前的財(cái)稅支持,即“投資者出一點(diǎn)、財(cái)政補(bǔ)一點(diǎn)、稅收返一點(diǎn)、金融機(jī)構(gòu)貸一點(diǎn)”,今后兩年半將發(fā)展6萬(wàn)戶微型企業(yè),新增30萬(wàn)就業(yè)崗位。
  崔堅(jiān)告訴《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者,從今年起,重慶市國(guó)資將按照市政府的要求,連續(xù)五年每年上繳財(cái)政1億元,專項(xiàng)用于支持微型企業(yè)發(fā)展。
  “國(guó)企作為‘探路者’,在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,實(shí)現(xiàn)了國(guó)有集團(tuán)先投先試。”崔堅(jiān)說(shuō),在位于兩江新區(qū)的江北嘴,政府組建江北嘴公司;在筆記本電腦基地--西永微電子園,組建了西永微電子園公司,充當(dāng)了擴(kuò)大開放,發(fā)展金融業(yè)和高新產(chǎn)業(yè)的重要平臺(tái)。
  崔堅(jiān)介紹,“八大投”在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中,不是到處撒網(wǎng)或干預(yù)市場(chǎng),而是嚴(yán)格出現(xiàn)在三大應(yīng)該出現(xiàn)的領(lǐng)域:一是在關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的戰(zhàn)略性領(lǐng)域,需要有國(guó)有建設(shè)性投資集團(tuán)發(fā)揮主導(dǎo)、支柱、基礎(chǔ)作用的地方;二是在市場(chǎng)信號(hào)缺損、市場(chǎng)機(jī)制尚不能完全發(fā)揮作用的領(lǐng)域,如城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施領(lǐng)域的瓶頸項(xiàng)目,民營(yíng)、外資一時(shí)不會(huì)來(lái)投資,而社會(huì)卻迫切需要解決問題,政府手中有了這些投資集團(tuán),就可以主動(dòng)出擊;三是,在地方政府既不能搞財(cái)政赤字、又不能直接擔(dān)保舉債搞項(xiàng)目的情況下,為了按市場(chǎng)化方法融資,平衡政府公共項(xiàng)目建設(shè),也需要這類建設(shè)性投資集團(tuán)作為融資工具。
  目前,重慶市已形成“國(guó)民共進(jìn)”的發(fā)展新機(jī)制。直轄時(shí),重慶非公有經(jīng)濟(jì)占GDP約26%,到去年比重已上升到60%。國(guó)有企業(yè)非公權(quán)益比重已達(dá)40%,有8675個(gè)非公企業(yè)與國(guó)有企業(yè)形成產(chǎn)業(yè)鏈服務(wù)關(guān)系。
  崔堅(jiān)說(shuō),國(guó)有集團(tuán)整體上市目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后,按平均3倍市凈率計(jì)算,非公企業(yè)(占股40%)將因此獲得4000億元以上股權(quán)增值收益。

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