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預算執(zhí)行過程中哪些變動需要人大的批準，哪些可由行政部門酌情自主改變，這是預算執(zhí)行過程中法律上的關(guān)鍵問題。“預算調(diào)整”這一概念之所以重要，就是因為它劃定了權(quán)限。如果屬于“預算調(diào)整”，變更就需要經(jīng)過人大審批，如果不屬于“預算調(diào)整”，就可以由行政部門自行決定。
現(xiàn)行《預算法》給“預算調(diào)整”下了一個非常狹窄的定義：
“預算調(diào)整是指經(jīng)全國人民代表大會批準的中央預算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準的本級預算，在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入，使原批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使原批準的預算中舉借債務的數(shù)額增加的部分變更”。這就是說，只有一級預算總的收支差額發(fā)生了變動才屬于預算調(diào)整，除此之外的其他變動都不屬于預算調(diào)整。這一規(guī)定將行政部門自主調(diào)整預算的權(quán)力擴大到了極限，同時幾乎使得人大審批通過的預算失去了任何法律約束力。
《修改稿》對“預算調(diào)整”的定義有所拓寬�！缎薷母濉返诹邨l規(guī)定，“預算調(diào)整是指經(jīng)全國人民代表大會批準的中央預算和經(jīng)地方各級人民代表大會批準的本級預算，在執(zhí)行中出現(xiàn)下列情況之一的預算變更：（一）由于經(jīng)濟情況變化或者國家制定重大減收增支措施，使本級人民代表大會批準的收支平衡的預算出現(xiàn)赤字，或者使本級人民代表大會批準的預算中舉借債務數(shù)額增加的；（二）由于收入比預算增加需要增加本級預算總支出的；（三）由于收入比預算減少需要減少本級預算總支出的；（四）需要調(diào)整預算安排的農(nóng)業(yè)、教育、科技、文化、衛(wèi)生、就業(yè)、社會保障等重點支出的”。概括地說就是總收支差額的改變、總收支規(guī)模的改變以及某些大類支出數(shù)額的改變都屬于預算調(diào)整。
《修改稿》的規(guī)定意味著人大批準的預算收支總額只要不涉及條款中所列舉類別的支出額的變動，其他支出各“類”之間、所有類別的各“款”之間以及“款”以下各預算支出科目之間的流用可由政府行政部門自行決定，無需經(jīng)過人大審批。雖然這一規(guī)定比起現(xiàn)行的《預算法》對行政部門的權(quán)力有所限制，但是留下的自主調(diào)整空間仍然過大。這樣的規(guī)定會使人大批準的預算在很大程度上可以由行政部門任意變更，從而改變預算過程中人大與政府之間的權(quán)責關(guān)系。建議《預算法》規(guī)定政府本級預算的各個預算級次變動幅度超過5%都屬于預算調(diào)整，需經(jīng)同級人大審批方可執(zhí)行。
《修改稿》對特殊情況下的預算調(diào)整做了這樣的規(guī)定：“在預算執(zhí)行中，由于發(fā)生特大自然災害、突發(fā)公共事件和重大政策調(diào)整，必須及時增加預算支出的，各級政府可以先行安排，事后列入預算調(diào)整方案”。也就是說這些調(diào)整可以先斬后奏。不可預見的特大自然災害、突發(fā)性的公共事件顯然要產(chǎn)生額外的支出，但事件的發(fā)生并不必然需要調(diào)整預算，可以使用預備費。只有在預備費已使用完的情況下，調(diào)整預算才是必要的。這種情況先支出后報批還是合理的。由于“重大政策調(diào)整”而需要增加預算支出不應在這種允許先斬后奏的情況之列。首先，什么是“重大政策調(diào)整”法律上沒有規(guī)定，如果行政部門認為是就是，就會失去法律規(guī)定性。其次，正因為是“重大政策調(diào)整”，所以更有必要經(jīng)過人大的審批程序，只有那些“非重大”的事項才可以考慮由行政部門自主決定，事后報批。
《修改稿》還規(guī)定了不屬于預算調(diào)整的情況：“在預算執(zhí)行中，各級政府用預備費安排的支出、依照法律和行政法規(guī)規(guī)定應當增加的支出，以及因上級政府增加稅收返還和轉(zhuǎn)移支付而引起的預算收支變化，不屬于預算調(diào)整”。預備費安排的支出以及法定支出不屬于預算調(diào)整是能夠理解的，但“因上級政府增加稅收返還和轉(zhuǎn)移支付而引起的預算收支變化”需要看情況而定。上級對下級增加的轉(zhuǎn)移支付有兩種，一種是沒有規(guī)定具體用途的一般轉(zhuǎn)移支付，這種支出沒有理由不通過人大來決定其用途。另一種是定項的轉(zhuǎn)移支付，如果該項支出需要地方予以配套，地方配套資金的使用需通過人大審批。只有在上級的轉(zhuǎn)移支付是定項的，而且不需本級財政資金配套，這種支出才可不必經(jīng)過本級預算的審批，由此而增加的支出可以不作為預算調(diào)整。
注：《修改稿》引文均摘自有關(guān)部門2010年3月15日印發(fā)的文本。
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