2009年12月上旬召開的中央經(jīng)濟工作會議，首次提出了：“要把解決符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務，放寬中小城市和城鎮(zhèn)戶籍限制”；2010年中共中央一號文件也就進城農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶、安居提出了“加快”、“促使”、“鼓勵”和“統(tǒng)籌研究”等指導性意見；溫家寶總理在今年3月6日所作的《政府工作報告》中也再次強調(diào)：“我們要讓符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步變?yōu)槌擎?zhèn)居民。”
    筆者根據(jù)沿海經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)現(xiàn)狀進行深入研究后認為，推進城鎮(zhèn)化，讓大批進入城鎮(zhèn)就業(yè)的農(nóng)民工在就業(yè)地城鎮(zhèn)落戶長居，在政策層面亟需解決三大問題：必須讓進入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工買得起城鎮(zhèn)的住房；必須為吸納外來民工較多的城鎮(zhèn)提供較多的用地指標；必須有條件地實施耕地轉(zhuǎn)建設用地跨省域占補平衡。

    一、農(nóng)民進城鎮(zhèn)落戶的難點在于：城鎮(zhèn)房價太高和用地指標緊缺

    （一）進城農(nóng)民工的大多數(shù)買不起城鎮(zhèn)的商品住房
    目前，眾多城鎮(zhèn)的就業(yè)崗位大幅度增加，年輕力壯的農(nóng)民進城鎮(zhèn)打工已不困難；但進城農(nóng)民工要在城鎮(zhèn)落戶長居，卻碰到一個難題：買不起城鎮(zhèn)的商品住房。
    例如，在第二三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達、現(xiàn)吸納了46.8萬名外來人口的浙江省余姚市（縣級市），以農(nóng)民工為主體的民營企業(yè)一線員工的月均收入（包括各種加班補貼）約1600元，市區(qū)城郊結合部商品住房均價已超過每平方米8500元，這樣，如果一個年輕農(nóng)民工年積蓄約1.2萬元，在城鎮(zhèn)購買一套60平方米的商品住房，如果全憑自己的積蓄購買，需要40余年；即使按夫妻雙職工和貸款購房計，也要勒緊褲帶還債20多年。
    由于城鎮(zhèn)的房價與當?shù)芈毠さ墓べY水平密切關聯(lián)，即工資水平較高地區(qū)的房價較高，房價較低城鎮(zhèn)的工資水平也較低，因此，從余姚市區(qū)外來農(nóng)民工買不起余姚市區(qū)商品住房的抽樣分析中可以得出這么一個結論：進城農(nóng)民工要在實現(xiàn)就業(yè)的城鎮(zhèn)購買商品住房，十分困難！

    （二）促使進城農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)，需讓農(nóng)民工按最低建房成本價購房
    目前城鎮(zhèn)住房的最低成本價有多高？根據(jù)浙江省余姚市的建材價、用地稅費、人員工資匡算，耕地轉(zhuǎn)國有行政劃撥用地建造多層公寓式住宅小區(qū)，其住房（包括小區(qū)內(nèi)各種配套）的最低成本價約1720元/平方米。像廣州市那樣征地補償費最高、土地級差地租較高的大城市，在耕地轉(zhuǎn)國有行政劃撥建設用地上建造小高層且下設地下停車位的住宅小區(qū)，估計每平方米的建房成本價也不會超過2200元。
    依據(jù)耕地轉(zhuǎn)國有行政劃撥用地上住房的最低成本價分析，我們可作出如下推論：假設向具備一定條件的進城農(nóng)民工銷售的“農(nóng)民工經(jīng)濟適用房”的用地為耕地轉(zhuǎn)國有行政劃撥用地，一個年輕農(nóng)民工在城鎮(zhèn)打工每年的資金積余是1.2萬元，“農(nóng)民工經(jīng)濟適用房”每一套的建筑面積為60平方米(按一戶3人和人均不低于18平方米計)、銷售價為2000元/平方米，那么，一套住房的總買價只要12萬元，一個年輕農(nóng)民工在城鎮(zhèn)購買一套“農(nóng)民工經(jīng)濟適用房”大約只要10年的積蓄或還貸，一對年輕農(nóng)民工夫婦只要積攢或還債五六年。
    所以，設法讓進入城鎮(zhèn)的農(nóng)民工按建房最低成本價購買國有行政劃撥用地的“農(nóng)民工經(jīng)濟適用房”，將有效地破解農(nóng)民工在城鎮(zhèn)購房長居難問題，將極大地推進城鎮(zhèn)化。

    （三）吸納外來人口較多的城鎮(zhèn)難以在本轄區(qū)內(nèi)解決大量外來人口落戶后的建房用地問題
    根據(jù)進城農(nóng)民工的經(jīng)濟承受力，要促使進城農(nóng)民工在城鎮(zhèn)落戶必須讓農(nóng)民工按建房最低成本價購買“農(nóng)民工經(jīng)濟適用房”；但在城市新增建設用地嚴格按土地利用總規(guī)加以控制的條件下，大多數(shù)城鎮(zhèn)沒法給外來農(nóng)民工騰出大量的耕地轉(zhuǎn)國有行政劃撥用地。之所以這么說，主要理由是：
    第一，進城農(nóng)民工大量地在城鎮(zhèn)落戶，城鎮(zhèn)需新增大量的建房用地。例如余姚市，如果讓46.8萬名外來人口在余姚落戶，其住房面積達到現(xiàn)余姚城鎮(zhèn)居民住房保障標準下限的人均18平方米，若按遷入25萬戶計，則余姚市需要新增耕地轉(zhuǎn)國有行政劃撥用地約15000畝。
    第二，凡二三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達、就業(yè)容量較大的城鎮(zhèn)，用地指標緊缺。各地在近期實施的土地利用總規(guī)修編中，都從嚴控制新增耕地轉(zhuǎn)建設用地，從嚴控制農(nóng)保率的減低，而且經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)的造地后備資源大多已經(jīng)緊缺。
    第三，東部沿海經(jīng)濟較發(fā)達的城鎮(zhèn)，難以通過提高存量建設用地利用率而為大量外來人口落戶建房騰地。經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)農(nóng)村農(nóng)民住房質(zhì)量較好、造價較高、宅基地面積較小，要經(jīng)濟較發(fā)達的城鎮(zhèn)通過拆遷改建舊村莊，提高存量建設用地的利用率，來給大批外來農(nóng)民工解決建房用地，不可能；或者說其建房的用地成本外來農(nóng)民工沒法承受。

    二、建造“農(nóng)民工經(jīng)濟適用房”，需要跨省域調(diào)用復墾指標

    我國現(xiàn)行國土資源保護及使用制度，基本政策是耕地轉(zhuǎn)建設用地必須占補平衡，而且占補平衡不得跨省、直轄市、自治區(qū)。要推進城鎮(zhèn)化，要讓“符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶”，需要突破耕地轉(zhuǎn)建設用地不得跨省域占補平衡的限制，須在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)耕地轉(zhuǎn)建設用地的占補平衡，按科學發(fā)展觀統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展。

    （一）實行跨省域調(diào)用復墾指標的大致構想
    1、農(nóng)民工外遷戶口附帶用地復墾指標。讓那些已經(jīng)在外地城鎮(zhèn)實現(xiàn)就業(yè)的農(nóng)民，在就業(yè)地城鎮(zhèn)政府允諾有條件地為其建造“農(nóng)民工經(jīng)濟適用房”的前提下，退出其原在農(nóng)村的宅基地使用權、土地承包權，并在當?shù)卣�府組織下將宅基地復墾為可種植糧食作物的耕地，然后將戶籍連同復墾指標遷往就業(yè)地城鎮(zhèn)�？紤]到北方旱地與南方水田的產(chǎn)出率存在差異，而且主要勞動力遷移戶籍到城鎮(zhèn)后，往往將續(xù)遷其配偶、子女甚至于父母的戶籍，被遷入戶籍的城鎮(zhèn)政府以后將為其全家人提供多項社會保障性補貼，因而宜規(guī)定附帶復墾指標外遷者每外遷戶籍1人（或1戶）必須復墾宅基地300平方米以上，隨戶口遷往外地城鎮(zhèn)的復墾指標宜規(guī)定每人（或每戶）不少于200平方米。
    2、就業(yè)容量較大的城鎮(zhèn)有條件地為外來農(nóng)民工提供“農(nóng)民工經(jīng)濟適用房”。對于已在城鎮(zhèn)連續(xù)就業(yè)2年以上、學歷達到初中畢業(yè)以上、年齡在45歲以下的外來農(nóng)民工，城鎮(zhèn)政府允許其在附帶200平方米以上的復墾指標的前提下遷入戶籍，并提供在耕地轉(zhuǎn)國有行政劃撥用地上建造的“農(nóng)民工經(jīng)濟適用房”，允許其按建房最低成本價購買一套60平方米以上的住房，而且購房后允許其在住房面積不低于人均18平方米的前提下將配偶、子女甚至父母的戶籍遷入其住房所在地。
    3、復墾及復墾指標的跨省域使用，由農(nóng)民工戶籍遷出地與接收地縣（市）區(qū)國土資源局負責并對接。
    基本辦法是：復墾地與復墾指標使用地在縣（市）區(qū)國土局層面一一對接。農(nóng)民工輸出地國土部門負責接納宅基地復墾的申請、能否復墾（復墾后能否栽種糧食作物與旱澇保收）的論證、組織實施復墾、復墾實績驗收、復墾指標登記上報及外撥；復墾指標使用地國土部門負責外來復墾指標的接收、外來復墾指標的安排、“農(nóng)民工經(jīng)濟適用房”用地指標的核撥及建房地塊征用，并對外來復墾指標按4.5萬元/畝的價格給調(diào)出地支付造地費。在縣（市）區(qū)國土局一一對接中，經(jīng)過兩地省級國土廳和國土部的中轉(zhuǎn)，并受國土部的監(jiān)管。考慮到零星的幾戶難以組織建造“農(nóng)民工經(jīng)濟適用房”，具體實施中可以通過層層宣傳發(fā)動，幾十或幾百人（或戶）的聯(lián)合行動，以及通過復墾地國土部門對復墾面積的集少成多、復墾指標使用地國土部門對外來復墾指標的化整為零，來實現(xiàn)農(nóng)民工以退出原在農(nóng)村的宅基地使用權而換取“農(nóng)民工經(jīng)濟適用房”的購買資格。
    更創(chuàng)新的辦法是：復墾與復墾指標調(diào)用以縣（市）區(qū)國土局一一對接為基礎，國土部門借鑒銀行業(yè)跨行、跨地域匯兌資金的辦法，開發(fā)一個由國土部為復墾指標總調(diào)控中心、省級國土廳為一級分中心、地（市）級國土局為二級分中心、縣（市）區(qū)級國土局為基層收調(diào)單位的全國聯(lián)網(wǎng)的復墾指標登記接收、跨地域遷移、調(diào)用以及查詢的集成調(diào)控系統(tǒng)，以專業(yè)化的隊伍、現(xiàn)代信息化技術和高度的誠信、嚴格的監(jiān)管，為各地復墾及復墾指標的調(diào)用創(chuàng)設便捷通道。

    （二）復墾指標跨省域調(diào)用具有較強的可操作性
    1、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，存量建設用地復墾成本低，造地潛力大。豫、冀、魯、皖、湘、鄂等農(nóng)民工輸出大省農(nóng)村，農(nóng)民戶均宅基地面積都在300平方米以上，而其戶均住房面積只100平方米左右，如果整治到像浙江省農(nóng)村戶均宅基地面積僅164.26平方米的水平，我國經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村就能低成本地復墾出大量的耕地面積。例如，安徽省國土資源廳曾披露，目前，該省農(nóng)村居民點人均綜合用地190多平方米，即使按照新農(nóng)村建設人均上限120平方米計算，通過土地整治，可置換的潛力大約為600萬畝。
    經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村戶均宅基地面積較大和住房建筑面積較小、質(zhì)量較差、造價較低，這對于實施整村拆遷改建和成片退宅復墾而言，是一個有利條件。實際上，外出進城農(nóng)民工中好大一部分是未婚青年農(nóng)民，他們一般還沒有獨立的住房，部分已婚且有獨立住房的也許其宅基地處于村中央而難以單獨復墾，但外出農(nóng)民工人數(shù)較多的村，由于外出農(nóng)民工按最低成本價購買城鎮(zhèn)住房所得實惠將遠大于退宅復墾的付出，因而必然會有多個家庭愿意以縮減或退出宅基地換取“農(nóng)民工經(jīng)濟適用房”的購買資格，而且由于外調(diào)復墾指標可收取4.5萬元/畝的造地費，所以，在當?shù)鼗鶎咏M織的協(xié)調(diào)、推動下，外出農(nóng)民工較多的村就既有村民自發(fā)要求、又有資金支撐而組織實施整村或成片的拆遷改建。通過拆遷改建，既為外出農(nóng)民工完全遷居城鎮(zhèn)創(chuàng)造條件，為他們提供外調(diào)的復墾指標，同時也能使未外出村民改善居住條件，并增加勞均生產(chǎn)資料。
    再拓展一層講，如果復墾指標能跨省域調(diào)用，那么，拆遷舊村和退宅復墾還能大規(guī)模地實施，經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村大量地拆遷改建村莊并實施存量建設用地復墾、經(jīng)濟較發(fā)達的城鎮(zhèn)以每畝10萬元左右的價格出資金購買復墾指標，這一既能為欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村贏得大量外來資金和改變落后面貌、又能為經(jīng)濟較發(fā)達城鎮(zhèn)拓展用地空間的雙贏兩利式合作，就能廣泛、深入地開展。因為東部沿海經(jīng)濟較發(fā)達城鎮(zhèn)，由于用地指標緊缺而復墾指標的市場價已漲得很高。例如，目前余姚市政府收購市內(nèi)復墾指標的價格已達到15萬元/畝，寧波市北侖區(qū)政府收購區(qū)內(nèi)復墾指標的價格已達到25萬元/畝�！�—此為本文題外話，就簡要提及。
    2、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的青壯年農(nóng)民已大量地跨省、市到二三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達的城鎮(zhèn)就業(yè)。據(jù)媒體報道：2009年，河南省農(nóng)村外出務工的有1974萬人，湖南省外出務工農(nóng)民達到1209萬人；2009年6月底，全國外出務工經(jīng)商農(nóng)民工總數(shù)約14677萬人，按輸出地來分，東部、中部和西部地區(qū)外出農(nóng)民工比重分別為29.6%、37.6%和32.8%，按輸入地分，東部地區(qū)吸納外出農(nóng)民工占外出農(nóng)民工總數(shù)的66.7%，中部地區(qū)占14.7%，西部地區(qū)占18.2%。億萬農(nóng)民工異地實現(xiàn)就業(yè)，而且輸出與輸入的人、地分布很不均勻，這既表明了“生產(chǎn)力的發(fā)展”要求“占補平衡”政策調(diào)改，也表明了復墾指標跨省域調(diào)用這一“上層建筑”的改革將與現(xiàn)階段的“經(jīng)濟基礎”相適應！
    3、讓進城農(nóng)民工以退出宅基地使用權跨省域置換“農(nóng)民工經(jīng)濟適用房”購買資格，堪稱為億萬農(nóng)民工的熱切期盼！目前，一個農(nóng)民工在長三角、珠三角地區(qū)城鎮(zhèn)打工的年收入大約有1.5萬—2萬元，兩夫妻都進企業(yè)打工年收入就有3萬—4萬元，舉家遷居就業(yè)地城鎮(zhèn)后，即使家庭人口按4人計，人均年收入也有7500—10000元，大大超過近期眾多媒體報道的2009年度全國“農(nóng)民人均收入首次突破5000元”。進城農(nóng)民工實現(xiàn)完全遷居城鎮(zhèn)后，不僅年收入增加，生活條件改善，而且也有利于本人及其子女將來的發(fā)展。
    4、跨省域調(diào)用復墾指標，能確保全國耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低。首先，全國各地的國土管理部門已實現(xiàn)國土部垂直管理，只要政策設計嚴密、管理制度完善，復墾造地及復墾指標的跨省域調(diào)用，各級國土管理機構一定能管實、管好。其次，近幾年，國土部已同意某些地區(qū)進行農(nóng)村建設用地減少與城鎮(zhèn)建設用地增加的“雙掛鉤試點”，讓進城農(nóng)民工在退出并復墾農(nóng)村宅基地的同時將復墾指標隨戶籍遷調(diào)到就業(yè)地城鎮(zhèn)，實際上也是“以農(nóng)村宅基地換城鎮(zhèn)住房”的一種創(chuàng)新形式，只是“雙掛鉤試點”應用于解決進城農(nóng)民工落戶城鎮(zhèn)問題的創(chuàng)新和拓展。再則，若設定每1人（或1戶）外遷戶籍必須復墾農(nóng)村宅基地300平方米以上，復墾后的耕地必須可栽種糧食作物并旱澇保收才能驗收合格認定為復墾指標，而且設定進城農(nóng)民工購買城鎮(zhèn)“農(nóng)民工經(jīng)濟適用房”的前置條件是隨戶籍遷調(diào)低限為200平方米/人（或戶）的復墾指標，這樣，大批農(nóng)民工遷居城鎮(zhèn)后，全國耕地總量必將大幅度增加，18億畝耕地的質(zhì)量不至于下降。